Lang leve de provincie

Het is vreemd te knutselen aan de structuur van de provincies zonder ook maar enige visie op de bestuurslaag erboven en eronder tentoon te spreiden. De onderlinge verwevenheid is te groot om eraan voorbij te gaan. Een essay van voormalig vice-president van de Raad van State, Herman Tjeenk Willink.

Het voorstel voor samenvoeging van de provincies Noord-Holland en Utrecht en Flevoland is afgeblazen. Dat wordt door de verantwoordelijke minister van Binnenlandse Zaken, Plasterk, betreurd. ‘Een goed voorstel heeft het niet gehaald. De kans is verkeken de komende jaren en misschien wel decennia om het middenbestuur in Nederland anders te organiseren.’ En minister-president Rutte voegde daaraan toe: ‘De samenvoeging zou Nederland ten goede zijn gekomen, omdat een krachtig landsdeel veel meer slagkracht heeft op belangrijke terreinen dan de losse provincies nu.’ Die uitspraken gaan ervan uit dat de samenvoeging in haar uitvoering een succes zou zijn geworden en zou hebben bijgedragen aan een kleinere maar kwalitatief sterkere overheid. Nu zijn er de afgelopen 30 jaar verschillende operaties geweest met dat zelfde doel: kleiner maar beter! Voor de gemiddelde burger is ‘de overheid’ door die operaties echter helemaal niet kleiner geworden. Het aantal regels nam toe. Controle en toezicht zijn gegroeid. En beter? Onder meer uit alle parlementaire onderzoeken blijkt dat de inhoudelijke deskundigheid op de departementen is terug­gelopen.

Goedkoper dan? Het is waar dat de collectieve lastendruk de afgelopen decennia is verminderd, maar zijn daarmee ook de lasten voor de collectiviteit naar beneden gegaan? Wie de besluitvorming over de verschillende veranderingsoperaties binnen de overheid overziet – waaronder deregulering, privatisering, verzelfstandiging, decentralisatie, reorganisatie van de rijksdienst en van het binnenlands bestuur – valt op dat die besluiten vaak dezelfde kenmerken vertonen. Zij kunnen verklaren waarom veranderingen in organisatie en functioneren van de overheid zelden ook als duidelijke verbeteringen worden ervaren.

Eerste kenmerk
Het eerste kenmerk is de partijpolitisering van de besluitvorming die ten onrechte met democratisering wordt verward. Het verschijnsel doet zich in het bijzonder tijdens kabinets­formaties voor. Maar het besluit­vormingsproces tijdens een kabinets­periode vertoont vaak dezelfde kenmerken: de belangrijkste beslissingen worden in kleine kring genomen, waarna een parlementaire meerderheid zich zonder open politiek debat aan die beslissingen gebonden weet. Goed voor de politieke stabiliteit (al valt daar na zes kabinetten in 12 jaar, de tussenkabinetten niet meegerekend, wel wat op af te dingen), slecht voor de democratie. Essentieel in een democratie is immers een open politiek debat waarin inhoudelijke argumenten, voor en tegen, worden gewisseld, alternatieven worden gewogen en uiteindelijk de meerderheid zich op een gemeenschappelijke conclusie verenigt, de minderheid gehoord.

Door uitgebreide regeerakkoorden worden het politieke en publieke debat gefrustreerd. De uitkomst staat vast. De direct belanghebbenden komen er niet aan te pas. De ‘bewijslast’ is omgedraaid: ‘bewezen’ moet worden dat een voorstel niet gerealiseerd moet worden. Door de wijze waarop regeerakkoorden tot stand komen (in afzondering ‘elkaar iets gunnen’) worden deze steeds meer een collage van minderheidsopvattingen, punten die zonder akkoord geen meerderheid in de gekozen volksvertegenwoordiging zouden behalen. Tegelijkertijd worden maatregelen uitgesloten die op (wisselende) meerderheden in de gekozen volksvertegenwoordiging zouden kunnen rekenen. Deze bezwaren zijn nog te overkomen zolang het gaat om punten die met grote waarschijnlijkheid binnen een half à één jaar na het aantreden van een kabinet tot een politieke crisis kunnen leiden.

Dan dwingt de bestuurlijke stabiliteit tot afspraken. Voor alle andere punten, en zeker als het gaat om veranderingen in de constitutionele orde, zijn de democratische nadelen te groot. Juist in een tijd van meervoudige crises, waarin de (maatschappelijke) onzekerheid toch al groot is en de druk op het bestuur toeneemt, ligt het ook niet zo voor de hand het bestuur verder onder druk te zetten door energie (en dus geld) te steken in een niet gewilde samenvoeging.

Zeker als het probleem dat daarmee moet worden opgelost niet duidelijk is, alternatieven niet zijn gewogen en de implicaties voor het grondwettelijk bestel niet duidelijk zijn. Structuuraanpassingen zijn langdurige processen waarvoor het draagvlak bij alle bestuurlijke eenheden noodzakelijk is. Anders lopen die processen vast.’ (Raad voor het openbaar bestuur) Door de wijze van besluitvorming ontbrak dat draagvlak.

Tweede kenmerk
Een tweede kenmerk is dat de aandacht in veranderingsoperaties bij de overheid zich bijna altijd richt op (ambtelijke) taken in plaats van op (politieke) verantwoordelijkheden en op structuren in plaats van op processen. Ambtenaren werken echter in een politieke context. Ambtenaren komen in de problemen wanneer duidelijke politieke keuzen ontbreken.

Eén, zo niet hét probleem van de provincies is het bleke politieke profiel. Dat probleem wordt niet automatisch opgelost als door samenvoeging de ambtelijke organisatie groter wordt en het aantal politieke ambtsdragers kleiner. Het is in de loop van de jaren onduidelijk geworden waar de provincies nu precies zelf politiek verantwoordelijk voor zijn. Zijn zij toch niet vooral een onderdeel geworden van die groeiende, depolitiserende tussenlaag tussen enerzijds een minister die voor het beleid op rijksniveau politiek verantwoordelijk is en de professionals die dat beleid op lokaal niveau daadwerkelijk uitvoeren? Door schaalvergroting wordt die tussenlaag zelden kleiner, eerder groter, zoals bijvoorbeeld bij de schaalvergroting in onderwijs en gezondheidszorg blijkt. Het besluit tot samenvoeging was niet gebaseerd op een inhoudelijke, politieke agenda voor de nieuwe provincie.

Zou die inhoudelijke agenda wel duidelijk zijn geweest dan zou ook zijn gebleken dat elk onderdeel (economische ontwikkeling, natuurbeheer, infrastructuur, waterbeheer) zijn eigen schaal kent. Daarom hebben structuurwijzigingen maar een beperkt oplossend vermogen. Er is, in de woorden van de Raad voor het openbaar bestuur, nu eenmaal ‘geen ideale schaal voor alle bovenlokale bestuurlijke opgaven’. Daarom ook dat de vele rapporten die de afgelopen decennia aan de regionale indeling van ons land zijn gewijd heel verschillende oplossingen aandroegen. Waarom uit deze veelheid van alternatieven tijdens de formatie juist de Noordvleugelprovincie werd gekozen, werd niet inhoudelijk onderbouwd.

Derde kenmerk
Een derde kenmerk is dat bij voorstellen voor verandering de nadruk meestal ligt op (vooronderstelde) oplossingen voor slechts in algemene termen gedefinieerde problemen, zonder deugdelijke analyse van de oorzaken en met voorbijgaan van de probleemhebbers. Problemen zijn echter alleen oplosbaar als zij zo scherp mogelijk zijn gedefinieerd (zodat daarover bij de uitvoering geen onenigheid kan ontstaan), de oorzaken zijn geanalyseerd (anders is het dweilen met de kraan open) en de probleemhebbers zo precies mogelijk zijn geïdentificeerd (zodat zij aan de uitvoering ook meewerken).

Voor het besluit tot samenvoeging van de drie provincies werden, achteraf, verschillende algemene gedefinieerde problemen aangevoerd. Het aantal politieke bestuurders zou te groot zijn. Te groot ten opzichte van wat? En hoe verhoudt zich dat probleem met het bleke politieke profiel van de provincie? Was het aantal politici en bestuurders overigens de afgelopen jaren al niet teruggebracht? En waarom klemt dat teveel wel bij Noord-Holland, Utrecht en Flevoland (samenvoegen), en speelt het minder bij Brabant en Limburg (zelfstandig blijven)? Ook is aangevoerd dat door de samenvoeging de ‘bestuurlijke drukte’ zou afnemen. Maar wat wordt onder bestuurlijke drukte verstaan en wat zijn de oorzaken van die bestuurlijke drukte?

In de derde Periodieke Beschouwing over de Interbestuurlijke Betrekkingen van de Raad van State wordt bestuurlijke drukte gedefinieerd als het saldo van bestuurlijke en ambtelijke inspanningen enerzijds en de resultaten en effecten van die inspanningen anderzijds. Uit de ervaringen in andere sectoren blijkt dat schaalvergroting zelden tot afname van de bestuurlijke drukte leidt, ook al omdat de oorzaken vaak buiten de organisatie (in geval van de provincies bijvoorbeeld bij de centrale overheid) gezocht moeten worden.

Vierde kenmerk
Een vierde kenmerk is de stelselmatige verwaarlozing van de betekenis van staatkundige instituties. Zij vertegenwoordigen waarden die historisch zijn gegroeid. Ze zijn belangrijk als de verscheidenheid van visies en opvattingen groot is. In de Nederlandse grondwet ligt dan ook traditioneel een sterkere nadruk op de instituties dan op de staatkundige beginselen. Institutionele verhoudingen, staatkundige regels en gemeenschappelijke omgangsvormen garandeerden in dit land van religieuze en culturele minderheden, met elk hun eigen kijk op de geschiedenis, de gemeenschappelijkheid. Naar de mate waarin de gemeenschappelijke omgangsvormen zijn aangetast en de staatkundig regels niet meer worden gekend, worden de institutionele verhoudingen belangrijker: de eigen functies van wetgever, bestuur en rechter en hun onderlinge verhouding; de eigen betekenis van instituties die in de Grondwet worden geregeld. Het besef van de betekenis van de grondwettelijke instituties en de waarden die zij vertegenwoordigen werd de afgelopen decennia echter niet groter maar kleiner. Dat kan mede verklaren waarom in het bijzonder de staatkundige betekenis van de provincie onduidelijk is geworden.

De provincie is sluipenderwijs ‘verbestuurlijkt’. Het aantal taken dat door de provincie zelf – voor eigen rekening en risico – wordt uitgevoerd, nam af. De plannende en toezichthoudende taken kregen meer gewicht. De directe verbindingen met besturen van steden werden verbroken. In 1955 was 17 procent van de leden van Provinciale Staten van Noord-Holland en 21 procent van de leden van Provinciale Staten van Zuid-Holland lid van een college van burgemeester en wethouders, van Kamers van Koophandel en van Raden van Arbeid, van sociale partners en waterschappen. De bureaucratische verbindingen met het rijk werden aangehaald. Samenvoeging (of splitsing) van provincies bestrijdt  die ‘verbestuurlijking’ niet. Zij levert daarom geen antwoord op de vraag naar de staatkundige (meer)waarde van de provincie. Samenvoeging tast daartegen wel de historisch gegroeide eigen identiteit van de afzonderlijke provincies aan. Bij het besluit voor een Noordvleugelprovincie is die cultuurhistorische dimensie volstrekt verwaarloosd. Er werd eigenlijk zonder meer van uitgegaan dat burgers baat hebben bij sterke provincies, dat daarvoor samenvoeging noodzaak is en dat de burgers zich ook met de nieuwe landsdelen wel weer verbonden zullen voelen.

Waarop waren die vooronderstellingen gebaseerd? En dat juist in een tijd waarin burgers in heel Europa uiting geven aan hun behoefte aan en het zoeken naar lokale en regionale identiteit. De commissie Geelhoed waarschuwde in 2002 al: “Eventuele wijziging van provinciegrenzen door fusies mag geen technocratische aangelegenheid zijn, de culturele en cultuurhistorische dimensies dienen zwaar mee te wegen in de politieke menings- en besluitvorming, opdat de burgers zich in het resultaat zullen herkennen.”

Vijfde kenmerk
Een vijfde kenmerk bij voorstellen tot veranderingen in organisatie en functioneren van de overheid vormt de sterke nadruk op de (financiële) kwantiteit in plaats van op de (uitvoerings-)kwaliteit. Minder ambtenaren (en geld) zou beter zijn, zoals overigens ook, als het zo uitkomt, meer geld (en ambtenaren) beter wordt geacht. Zowel het een als het ander is onzin, zolang niet precies bekend is op welke specifieke posten wordt bezuinigd (minder) of waaraan het meerdere wordt besteed. Beide zijn vaak niet duidelijk. In de publieke dienstverlening is, onbedoeld, een ‘tussenlaag’ gegroeid van ‘rekenmeesters en onderzoekers, toezichthouders en (commerciële) adviseurs, (proces-)managers en communicatiedeskundigen’, maar niemand weet hoeveel geld van het totale beschikbare budget daaraan wordt besteed. Minder (of meer) is beter gaat ook uit van de onjuiste veronderstelling dat kwaliteit objectief (en kwantitatief) meetbaar is. Belangrijker is echter dat onvoldoende wordt beseft dat verbeteringsoperaties anders (dienen te) verlopen dan bezuinigingsoperaties. Ruwweg geschetst geldt bij de laatste (bezuiniging): top-down, van binnen naar buiten, van algemeen naar specifiek.

Bij de eerste (verbetering) geldt het omgekeerde: bottom-up, van buiten naar binnen, van specifiek naar algemeen. Kwalitatieve verbeteringen kunnen niet in algemene termen van bovenaf en van binnen uit worden opgelegd. Daarvoor is de overheid te gedifferentieerd en de afstand tot de ‘werkvloer’ te groot. De ervaring in het bedrijfsleven is dat personeels­reducties alleen tot betere resultaten leiden als zij gepaard gaan met het daadwerkelijk afstoten van taken (én de daarmee verbonden verantwoordelijkheden) of extra wordt geïnvesteerd in interne verbeteringen die (daarna) bezuinigingen opleveren.

Bij de overheid, die pretendeert bedrijfsmatig te werken, is meestal noch het ene noch het andere het geval. Omdat het aantal eisen dat vanuit de maatschappij aan de overheid wordt gesteld en het aantal beleidsplannen van politici niet afneemt, leidt inkrimping van het aantal ambtenaren op de departementen al snel tot uitbreiding elders of tot inhuur van, vaak dure, externe consultants of juist tot het aantrekken van goedkope stagiaires, zonder ervaring of tot roofbouw op de ambtelijke top. Meestal gaat het om een combinatie van deze niet gewenste, maar wel voorspelbare effecten.

Zesde kenmerk
Een zesde kenmerk dat opvalt, is de nadruk die bij alle veranderingsoperaties is gelegd op wat de centrale overheid niet meer zou kunnen en niet op hetgeen zij wel (en beter) moet doen. Met algemene stemmen werden in 1983 naast de klassieke ook de sociale grondrechten in de Grondwet opgenomen, waarin de algemene verantwoordelijkheden van de overheid staan geformuleerd. Bij de privatisering, verzelfstandiging en decentralisatie in de jaren daarna is nimmer aan die sociale grondrechten gerefereerd. De gevolgen van het afstoten van (ambtelijke) taken voor de politieke en publieke verantwoording werden niet tijdig onderkend. De groei van een tussenlaag van toezichthouders en controleurs, managers en communicatieadviseurs werd niet voorzien.

Gerenommeerde instellingen – zoals de Rijksplanologische Dienst – werden onbekommerd opgeblazen. Een duidelijke politieke visie op het staatsbestel en de staatkundige (meer-)waarde van de verschillende overheden ontbreekt bij alle partijen. Alles is bestuur geworden. Om de nationale staat te bewaren moet er echter een politieke visie op die staat bestaan. Op ongeveer alle beleidsterreinen – of het nu om de zorg gaat of om het cultuurbeleid, om de ruimtelijke inrichting van ons land of de Nederlandse positie in Europa, om de industriepolitiek of het onderwijs, om de duurzaamheid of de financiële infrastructuur – is een herwaardering nodig van de verhouding tussen staat en maatschappij en van het evenwicht tussen publieke en private verantwoordelijkheden. Zonder die herwaardering is ook geen duidelijkheid mogelijk over de eigen positie van rijk, provincies en gemeenten.

Zevende kenmerk
En ten slotte het zevende kenmerk: zelden of nooit wordt nagegaan welke praktische verbeteringen eerdere, vergelijkbare, reorganisaties, of de pogingen daartoe, hebben opgeleverd, noch wat die reorganisaties hebben gekost. Is het niet opmerkelijk dat steeds dezelfde, in algemene termen gedefinieerde, problemen de aanleiding vormen voor steeds weer nieuwe, altijd optimistisch ingezette veranderingsoperaties? Niemand die daaruit de conclusie trekt dat de eerdere operaties blijkbaar niet hebben opgeleverd hetgeen wel werd verwacht of voorgespiegeld. Voorbeelden vormen de elkaar, nu reeds 30 jaar, opvolgende ingrepen in het adviesstelsel of de verschillende projecten ter verbetering van de rijksdienst. Nu is ook daarvoor wel een verklaring.

De concrete resultaten van de verschillende reorganisaties zijn moeilijk te meten, omdat bij de aanvang zelden de essentiële vraag wordt beantwoord: wat is het probleem eigenlijk, zo concreet mogelijk gedefinieerd en wie heeft het probleem, zo concreet mogelijk aangeduid? Zowel degenen die beweren dat er ‘aanzienlijke vooruitgang is geboekt’ als degenen die beweren dat van verbeteringen geen enkele sprake is, kunnen daarom vrij onbekommerd hun gelijk bepleiten. Ook de vraag hoe het komt dat 40 jaar discussie over het ‘middenbestuur’ geen wijziging in de provinciale indeling hebben gebracht, wordt niet gesteld. Zou de oorzaak echt alleen maar ‘de buitengewoon taaie materie’ (Plasterk) en het ontbreken van daadkracht zijn? Of zou misschien de probleemstelling niet deugen?

Obstakels
De zeven kenmerken van de besluitvorming over veranderingen in organisatie en functioneren van de overheid zijn evenzovele obstakels voor daadwerkelijke verbeteringen. Zij waren dus in de toekomst te voorkomen! Daar komt voor het binnenlands bestuur nog iets bij: verbeteringen daarin zijn alleen mogelijk vanuit het vrij fundamentele besef dat maatschappelijke ontwikkelingen en hun gevolgen steeds minder aan territoriale grenzen gebonden zijn.

Een territoir is niet meer de belangrijkste basis voor de uitoefening van soevereine macht en de democratische controle daarop. Het is ook steeds minder mogelijk verantwoordelijkheden exclusief aan één bestuurslaag – lokaal, provinciaal, nationaal, Europees – op te dragen. De onderlinge verwevenheid is te groot geworden; economisch, technologisch, geopolitiek. Bestuurlijke schaalvergroting (door samenvoeging van provincies) of schaalverkleining (door afschuiven van rijkstaken naar gemeenten) lossen dit probleem niet automatisch op. Zeker niet als vervolgens de bestuurlijke schaalverkleining weer gevolgd wordt door schaalvergroting (samenvoeging van gemeenten). Het gaat erom de onontkoombare grensoverschrijdende samen­­werking te koppelen aan de behoefte van burgers aan behoud van sociaal-culturele eigenheid en het gevoel daarin erkend te worden.

Democratie is immers ook vorm geven aan sociaal culturele diversiteit. Met de spanning tussen territoriale ‘soevereiniteit’ en onderlinge verwevenheid, tussen eigenheid en bestuurlijke effectiviteit worstelen vooral de centrale en lokale overheden. Het is ook daarom nogal vreemd te gaan knutselen aan de structuur van de minst belangrijke territoriale bestuurslaag, het ‘midden’-bestuur, zolang aan de ene kant een visie op de nationale staat ontbreekt en aan de andere kant niet duidelijk is of met de decentralisatie van rijkstaken het evenwicht tussen diversiteit en bestuurlijke effectiviteit beter wordt gediend. Door nu de bestaande provincies te handhaven en juist niet door schaalvergroting of uitbreiding van bevoegdheden op te tuigen, ontstaat een mogelijkheid voor de ontwikkeling van een (lichte) bovenlokale bestuurslaag die vanuit een algemene verantwoordelijkheid en met een open oog voor wat er in de maatschappij aan de hand is, nieuwe ontwikkelingen kan signaleren en stimuleren, (kleinere) gemeenten bijstaat in de taken die het rijk van zich af schuift en de ruimte voor het traditionele ‘schikken en plooien’ benut.

Herman Tjeenk Willink