Raad van State: gemeenten te veel aan leiband

De gemeentelijke autonomie loopt gevaar. In toenemende mate zijn er beperkingen aan de vrije besteding van algemene middelen. Hiermee verdampt de decentrale beleidsvrijheid, aldus een van de waarschuwingen van de Raad van State in zijn periodieke beschouwing over de interbestuurlijke verhoudingen.

Het kán beter, luidt de titel van deze derde periodieke beschouwing. Op verzoek van het kabinet en de koepels van gemeenten, provincies en waterschappen kijkt de Afdeling advisering van de Raad van State op gezette tijden naar de manier waarop de verschillende bestuurslagen met elkaar omgaan wat betreft onder meer de verdeling van verantwoordelijkheden, bevoegdheden, financiën en de besluitvorming over en uitvoering van decentralisaties. 

Speciale aandacht is dit keer gegeven aan de decentralisatie-operatie op het sociale domein werk, maatschappelijke ondersteuning en jeugdzorg; de opschaling van gemeenten, waterschappen en provincies en de financiële ruimte van de decentrale overheden. Wim Deetman, lid van de Raad van State en nauw betrokken bij de totstandkoming van de derde periodieke beschouwing, licht de belangrijkste conclusies vanuit het gebouw van de Raad aan de Haagse Kneuterdijk toe.

Efficiëncywinst
‘Het welslagen van de grote decentralisatieoperaties is in hoge mate afhankelijk van de ruimte die de decentrale overheden krijgen, én wat die er van maken’, stelt Deetman. De Afdeling advisering van de Raad is er niet gerust op. Onder invloed van de decentralisaties neemt de uitvoering van taken in medebewind toe. En omdat de decentralisaties ondanks eventuele efficiencywinst gepaard gaan met onvoldoende financiële middelen om hetzelfde voorzieningenniveau te behouden, zijn de decentrale overheden genoodzaakt de taak op een lager kwaliteitsniveau uit te voeren, een beperkter of een ander voorzieningenpakket te bieden of vanuit hun eigen algemene middelen bij te passen.

Gemeenten kunnen er weliswaar voor kiezen de voorzieningen op niveau te houden door de kosten ervan uit hun eigen algemene middelen te betalen, maar hierdoor ‘kan de uitvoering van autonome taken onder druk komen te staan’, zo schrijft de Raad.

Oftewel: gemeenten moeten gaan snijden in hun basispakket. Mede daarom pleit de Raad − opnieuw −voor verruiming van het lokale belastinggebied. Dit moet wel gelijktijdig gepaard gaan met verlaging van de rijksbelastingen. De Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) adviseerde dit ook al. ‘Na de decentralisaties wordt het aandeel gemeentefonds op de rijksbegroting wel heel groot. Daarmee veranderen de verhoudingen. Zeker wanneer je zaken echt overlaat aan gemeenten. Als gemeenten financieel onvoldoende armslag hebben, dan zijn ze ook niet in staat om eventuele tegenvallers op te vangen’, aldus Deetman.

Spanningen
Het baart de Raad zorgen dat steeds meer voorwaarden worden gesteld aan de besteding van de algemene middelen. Door het gebruik van decentralisatie- uitkeringen met bestedingsvoorwaarden wordt de beleids- en uitvoeringsruimte van decentrale overheden verkleind. Dat bemoeilijkt een samenhangende aanpak en doelmatige inzet van middelen.

Daardoor neemt de kans toe dat de − met de toekenning van verantwoordelijkheden en bevoegdheden − beoogde efficiency niet kan worden gerealiseerd. Bovendien is eerder sprake van medebewind dan van autonomie, die bij het decentraliseren van taken hoort. Een potentiële bron van interbestuurlijke spanningen en conflicten, waarschuwt de Raad. ‘Wij zijn voor een algemene uitkering. Met een specifieke uitkering heb je al snel een situatie van medebewind.’ Als het kabinet kiest voor medebewind, moeten de kosten van de taakuitvoering volledig door de rijksoverheid worden vergoed.

Daarnaast roept de Raad van State kabinet en parlement op om écht los te laten. Deetman: ‘Iedereen zegt dat loslaten moet, maar als het erop aankomt, is er de neiging om beperkende maatregelen te stellen, zodat kabinet en Kamer zich er mee kunnen blijven bemoeien. Van de 22 miljard gaat straks 16 miljard naar gemeenten over. Er wordt dus veel in het budget gesneden. Gemeenten hebben steeds gezegd: “Het kan allemaal financieel, maar dan geen regels eromheen.” Dat betekent dat gemeenten ruimte moeten hebben om daar op hun eigen manier invulling aan te geven. Een geïntegreerde aanpak en ontkokerde budgetten kunnen een efficiencyslag opleveren, maar op het moment dat je daar allerlei voorwaarden aan gaat verbinden, doe je die weer teniet.’

Als die ruimte er niet komt, zullen bestuurders die integraal willen werken, zich genoodzaakt zien de randen van de wet op te zoeken om budgetten effectief in te zetten, waarschuwt de Raad bovendien. Deetman: ‘Gemeenten hebben beleidsvrijheid en ontschotte budgetten nodig.’

Kaalslag
De Raad van State hamert mede in dit licht op het belang van monitoring. ‘Wij hebben geen rekensom gezien die op die ingeboekte efficiencywinst uitkomt. Het is wel van belang dat die monitoring gezamenlijk wordt opgepakt. Het rijk moet de decentralisaties aan de ene kant overlaten aan gemeenten, maar dat wil nog niet zeggen dat ze de taken over de schutting moet werpen. Het is van belang dat de verschillende overheden hierin een gedeelde verantwoordelijkheid voelen, zeker als gemeenten op enig moment op onderdelen voor een mission impossible komen te staan. Dan moet het kabinet zeggen: “Dat moeten we oplossen.” Rijk en gemeenten moeten bondgenoten blijven. We moeten waken voor kaalslag.’

De Raad acht het van groot belang dat burgers goed en eerlijk worden geïnformeerd over de gevolgen van de hervorming van de verzorgingsstaat. ‘Aan de samenleving moet duidelijk worden gemaakt dat de decentralisaties meer zijn dan een efficiencyslag.’ Als bestaande en doorgaans concreet geformuleerde rechten op voorzieningen niet meer onverkort kunnen worden gegarandeerd ‘moet je dat helder communiceren’. Dat is een taak van alle overheden, benadrukt Deetman.

‘Dat kun je als rijk niet alleen bij de andere overheden neerleggen.’ Tevens moet worden geaccepteerd – ook door de landelijke politiek – dat er met de decentralisaties lokale en regionale verschillen zullen ontstaan. ‘Gemeenten gaan maatwerk leveren. De lokale overheid kijkt die burger aan, weegt het totaal en zegt: in deze context heeft die persoon daar recht op. Dat geeft natuurlijk verschillen, dat is onontkoombaar. Maar gemeenten hebben zich natuurlijk wel aan een aantal rechtsregels te houden.’