Werken aan samenwerking

Essay door Han Polman*

Met het Interbestuurlijk Programma (IBP) hebben rijk, gemeenten, provincies en waterschappen goed aangevoeld dat het traditionele hiërarchische systeem tussen overheden niet meer voldoet. Het IBP bevat de belofte van een nieuwe sturingsfilosofie bij gezamenlijke opgaven met gelijkwaardigheid en samenwerking tussen overheden. Dat gaat echter met vallen en opstaan, blijkens recente voorbeelden. Er is de neiging bij de rijksoverheid om bij de financiering van extra opgaven voor decentrale overheden in zowel het sociale als fysieke domein te wijzen op de groei van het accres van het gemeente- en provinciefonds. Dat is ook wel gemakkelijk omdat niet elke opgave in afzonderlijke taken is op te delen met financieringsafspraken per taak. Daarnaast raken veel opgaven doelstellingen die overheden toch wel autonoom nastreven. Dat is in het huidige systeem van de Financiële Verhoudingswet echter te kort door de bocht.

Bij de jeugdzorg is het onmiskenbaar dat vraagtekens zijn te zetten bij de veronderstellingen die bij de decentralisatie zijn gehanteerd. Deze waren vooral ingegeven door bezuinigingsdoelstellingen en minder door een gedragen beeld van wat goede jeugdzorg inhoudt. Het rijk verplicht gemeenten tot het bieden van adequate jeugdzorg, tegelijkertijd werd (te) veel verwacht van preventieve vormen van jeugdzorg wat (op termijn) tot lagere kosten moest leiden.

Ad hoc ingrepen dreigen. Na een kritisch inspectierapport reageerde de minister van Jeugdzorg per omgaande en buiten decentrale overheden en zelfs collega departementen om, met een eenzijdige aankondiging in te grijpen in de regio’s.

Waar veel meer jongeren gebruik maken van de jeugdzorg zou het in de filosofie van het IBP passen als rijk en decentrale overheden met elkaar in gesprek gaan over een adequate invulling van de jeugdzorg. Ook de prompte reactie van de staatssecretaris van Sociale Zaken op een evaluatie van het Sociaal en Cultureel Planbureau over de Participatiewet en de aangekondigde aanscherping van de acceptatie van passend werk getuigt niet van erkenning van de verhoudingen tussen de overheden in het gezamenlijke systeem van interbestuurlijke verhoudingen.

In het fysieke domein is druk ontstaan na het failliet van de programmatische aanpak stikstof (PAS) om snel weer tot vergunningverlening te kunnen overgaan. Gaandeweg groeit het besef van wederzijdse afhankelijkheid; dat het rijk afhankelijk is van provincies omdat zij bevoegd zijn bij de vergunningverlening in het kader van de natuurwetgeving en ruimte nodig hebben om te komen tot gebiedsgerichte afspraken. En daarbij moet rekening worden gehouden met het feit dat niet alleen de regering een parlement heeft met volksvertegenwoordigers, maar decentrale overheden ook.

Herkenbaar patroon
De rijksoverheid heeft de regio ontdekt waar verbindingen tussen overheden, bedrijven en maatschappelijke instellingen effectief kunnen worden gelegd. Hoe het rijk zich tot de regio’s verhoudt, moet zich nog verder ontwikkelen. Het rijk, zo is duidelijk, kan het niet alleen. Bij grote opgaven in zowel het fysieke als sociale domein zijn er vele wederzijdse afhankelijkheden. Het is dan ook goed verklaarbaar dat het rijk wil besturen met akkoorden – een bestuurlijk ambacht waarbij nog veel is te leren.

Hoewel het echec van de toeslagen bij de kinderopvang inhoudelijk niet direct betrekking heeft op de verhoudingen tussen overheden, is er een patroon herkenbaar bij de verhouding tussen rijk en decentrale overheden. De ‘institutionele vooringenomenheid’ van de Belastingdienst, zoals de commissie-Donner dat noemde, is een algemeen risico en een waarschuwing voor veel situaties in het openbaar bestuur. Er lijkt een vooringenomen wantrouwen tegen decentrale overheden of ze taken wel op de juiste wijze aanpakken. Dat resulteert in richtlijnen, protocollen en aanvullende regelgeving. Tijd en ruimte om maatwerk te leveren ontbreken vaker in het openbaar bestuur.

Belastinggebied
Uit deze voorbeelden zijn lessen te trekken voor een noodzakelijke ‘transitie’ in de bestuurlijke en financiële verhoudingen tussen overheden. Fundamenteel is dat voor de grote maatschappelijke opgaven wederzijdse afhankelijkheden tussen overheden in beeld worden gebracht en worden erkend. En dat expliciet wordt gemaakt wie daarbij welke rol heeft. Parlementaire betrokkenheid op centraal en decentraal niveau krijgt invulling door betrokkenheid bij het bepalen van het proces en de inhoudelijke randvoorwaarden.

De transities op het terrein van klimaat, energie en in het sociale domein vragen de nodige ruimte voor integraliteit en maatwerk. Daarvoor is op onderdelen een herziening van de bestuurlijke en financiële verhoudingen tussen overheden nodig. Afgesproken doeleinden en opgaven zijn niet allemaal meer in financiële afspraken per taak te vertalen. De financiële verhoudingen moeten kunnen mee-ademen met de dynamiek van transities.

De beoogde transities zijn gebaat bij het dichter bij elkaar brengen op decentraal niveau van de relatie tussen democratisch bepalen en betalen. Dat biedt kansen bij het verduurzamen van het belastingstelsel, bijvoorbeeld voor het inbouwen van prikkels voor een circulaire economie en reductie van het gebruik van fossiele brandstoffen. Ook zou het eigen belastinggebied van decentrale overheden kunnen worden vergroot onder gelijktijdige verlaging van de inkomstenbelasting op rijksniveau. Parallel kunnen achterhaalde belastinggrondslagen worden aangepast, bijvoorbeeld een andere grondslag voor de provinciale belastingen dan de opcenten op de motorrijtuigenbelasting die niet mogen worden geheven op elektrische auto’s.

Regionale mal
Transities vragen vertaling in het hele land, waarbij veel kansen en krachten op lokaal en regionaal niveau moeten worden benut, vanwege de daar aanwezige kennis en draagvlak. Ook met het oog op de betrokkenheid van inwoners, bedrijven en maatschappelijke instellingen. Gemeenschappelijke opgaven en de daarvoor noodzakelijke transities vragen vertaling op decentraal niveau. Voor een effectieve lokale uitvoering van de belangrijkste sociale en fysieke opgaven is een sterke regionale uitvoeringsstrategie voorwaarde. Steeds meer (verdeel)vraagstukken vinden op dat decentrale niveau plaats.

Hoewel niet alle opgaven in één regionale mal zijn te gieten, komt de keus voor de regionale vormgeving en samenwerking vaak ad hoc en sectoraal tot stand, zowel door lokale overheden onderling als ook vanuit de diverse Haagse departementen. Daardoor komt integrale besturing onvoldoende van de grond, hetgeen ten koste gaat van potentiële regionale bestuurskracht.

De doelstellingen en principes kunnen vergelijkbaar zijn (preventie, reductie fossiele brandstoffen, klimaatadaptie) maar de effectiviteit van de uitvoering is er bij gebaat dat rekening wordt gehouden met lokale en regionale omstandigheden. De daarvoor noodzakelijke ruimte voor regionale differentiatie en maatwerk zal in samenspraak tussen rijk en decentrale overheden tot stand moeten komen.

De minister van Binnenlandse Zaken biedt in de Thorbeckebrief van eind vorig jaar over de toekomst van het openbaar bestuur aanknopingspunten voor uitwerking van regionaal maatwerk. Ze wil geen eindbeeld schetsen, maar wel het proces van regiovorming bijsturen. ‘Voor opgaven of taken die gemeenten niet goed zelf kunnen invullen, waarvoor een samenwerkingsverband onvoldoende democratische legitimatie biedt en die zich er naar hun aard voor lenen, zou wat mij betreft het overdragen van die opgaven of taken aan provincies of centrumgemeenten een oplossing kunnen zijn.’

Die insteek geeft ruimte voor differentiatie. De discussie over eventuele overheveling van taken en bevoegdheden zou echter sluitstuk moeten zijn van een keuze hoe regionaal de opgaven het beste ter hand te nemen. Dat is relevant omdat de ene regio de andere niet is en voor de regionale uitvoeringskracht daarom ruimte moet zijn om tot toegesneden vormgeving te komen.

Daarbij zouden vooraf de randvoorwaarden helder moeten zijn aan de hand waarvan de nadere regionale integratie, vormgeving en mogelijke taak- en bevoegdhedenoverheveling kan worden afgeleid. Die randvoorwaarden moeten in ieder geval betrekking hebben op het programma, het besluitvormingsproces en de financiën. Aan de hand van een gezamenlijk afgestemde regionale agenda kan met de gemeenten, de provincie en het rijk een programma worden opgesteld waarin de opgaven in het fysieke en sociale domein worden overeengekomen.

Als wordt vastgehouden aan de hoofdstructuur van het openbaar bestuur is het van belang vooraf te bepalen hoe gemeenten, provincie en rijk bij de kaders van de regionale besluitvorming zijn betrokken. En op welke wijze democratische verantwoording vorm krijgt, zodanig dat in bepaalde gevallen ook zonder directe verkiezingen van een regionaal bestuur rechtstreekse rijksfinanciering mogelijk wordt. Afhankelijk van de opgaven kunnen de financiële bijdragen van diverse overheden worden geïntegreerd. Fondsvorming kan hieraan bijdragen, waarbij ook de bestaande cityen regiodeals kunnen worden betrokken.

De afgelopen jaren lijkt het mantra vooral ‘schakelen tussen schalen’; elke regionale opgave moet weer op een andere schaal kunnen worden georganiseerd. De vraag is echter of de slagkracht, de inhoudelijke samenhang en de democratische inbedding van de diverse opgaven daarmee tot zijn recht komen. Vaak wordt ook meer vanuit specifieke sectorale overwegingen voor een bepaalde schaal gekozen. Vanuit de hiervoor genoemde randvoorwaarden (programma, proces en poen) verdient het aanbeveling vanuit de inhoud van de diverse regionale opgaven te bezien waar versterking en integratie gewenst is. Daarbij kunnen de diverse functionele regionale samenwerkingsverbanden worden betrokken.

Dedain
Differentiatie biedt kansen om regio’s zelf keuzes te laten maken over de vormgeving, zo nodig onder aansporing van de provincies. De nadere regionale vormgeving kan variëren. Veel gemeenten spelen daar al op in door bij de toegenomen regionalisering van gedecentraliseerde taken de gezamenlijke kaderstellende en controlerende rol van (gezamenlijke) gemeenteraden te versterken.

Overigens wordt nog vaak ten onrechte met dedain gesproken over gemeenschappelijke regelingen. Het lijkt erop dat vrijwillig totstandkoming gekomen gemeenschappelijke regelingen vaak beter functioneren dan opgelegde. Dat laat onverlet dat modernisering van de Wet gemeenschappelijke regelingen gewenst is, zeker met het oog op het versterken van de democratische inbedding. Een verdergaande regionalisering kan ook nog steeds vorm krijgen via de totstandkoming van regiogemeenten. Het is daarbij gewenst dat de uitvoering kan plaatsvinden via binnengemeentelijke deconcentratie of decentralisatie (dat zou dan wel weer wettelijk mogelijk moeten worden gemaakt).

Daar waar sommige provincies al een rol hebben als regio-provincie kan de samenwerking met gemeenten worden versterkt en vorm krijgen in een versterkt samenwerkingsverband, eventueel in de vorm van een gemeenschappelijke regeling. In regio’s waar grotere gemeenten reeds een centrumfunctie vervullen kan deze worden versterkt door een nadrukkelijker verbinding te leggen tussen stad en ommeland. Deze opties kunnen binnen de bestaande bestuurlijke hoofdstructuur (rijk, provincie, gemeenten) tot stand komen. Op een aantal terreinen zal aanpassing van de Wet gemeenschappelijke regelingen en de Financiele Verhoudingswet noodzakelijk zijn. Deze transitie van bestuurlijke en financiële verhoudingen vraagt ook iets van de houding en het gedrag tussen overheden.

Het gaat er om dat het gezamenlijke belang wordt gerespecteerd en gelijkwaardigheid tussen overheden wordt bewaakt. Daar ligt een rol voor Binnenlandse Zaken en het is in het belang van de vakdepartementen om daarmee te worden geholpen om politieke druk voor ad hoc ingrepen te weerstaan. Er is wel een interbestuurlijke code maar die moet ook worden gehandhaafd. Omdat de rijksoverheid daarbij ook zelf aan de spelregels moet worden gehouden is het te overwegen een onafhankelijke instelling te vragen, gedacht kan worden aan de Raad van State, dat te bewaken en betrokken overheden aan te sporen. Dat mag vaker en kordater dan via de periodieke beschouwingen over interbestuurlijke verhoudingen.

* Han Polman, voorzitter Raad openbaar bestuur en commissaris van de koning in de provincie Zeeland.