Overheidsvoorlichting: van communicatie naar beeldvorming

‘Zo goed als het toen was, is het nooit geweest’. Deze gevleugelde woorden van luitenant-generaal der infanterie Willem van Rijn, ’s Lands hoogste militair van januari 1972 tot juni 1973, zijn me altijd bijgebleven als remedie tegen de hang naar de ‘goede oude tijd’.

Toch kan ik me steeds minder aan de indruk onttrekken dat de situatie in de sector van de overheidsvoorlichting, waar ik als hoofdambtenaar van Defensie van 1969 tot 2003 werkzaam ben geweest, in mijn tijd niet alleen overzichtelijker, maar ook transparanter was dan nu het geval is. Ik geef hier in grote lijnen aan welke ontwikkelingen daartoe hebben geleid.

In het laatste kwart van de vorige eeuw gold bij Defensie de ‘Richtlijn Voorlichting’. De kerntaak van de Defensievoorlichting werd in dit document wellicht wat wijdlopig, maar niettemin duidelijk omschreven: ‘het leveren van een genuanceerde en evenwichtige bijdrage aan zowel de meningsvorming over vredes- en veiligheidsvraagstukken als de beeldvorming van de krijgsmacht door middel van het verstrekken van informatie en het geven van toelichting en verklaring’. De passages over het ‘adviseren en begeleiden van de politieke, de ambtelijke en de militaire top inzake publicitaire aangelegenheden’ kwamen in het document pas later en op een minder prominente plaats aan de orde.

Communicatie-experts zien de klassieke scheiding tussen feiten en meningen eerder als een belemmering dan als een uitgangspunt bij het verrichten van hun werkzaamheden

Het beeld was destijds dus duidelijk: mijn collega’s en ik informeerden medewerkers van de publiciteitsmedia en het ‘algemene publiek’ over het Defensiebeleid, de grondslagen van de nationale en de bondgenootschappelijke verdediging en de gang van zaken bij het ministerie en de krijgsmacht, waarbij het oordeel over het doen en laten van bewindspersonen was voorbehouden aan de volksvertegenwoordiging en de parlementaire pers. De contacten tussen Kamerleden en voorlichters waren in die tijd beperkt en sterk afhankelijk van persoonlijke omstandigheden.

Omstreeks de eeuwwisseling begonnen de panelen op het gebied van de overheidsvoorlichting te schuiven in die zin dat de activiteiten steeds meer werden gericht op de bevordering van het imago van bewindspersonen dan op de nieuwsvoorziening over departementale verrichtingen. Deze trend ging gepaard met de instroom van een legioen communicatie-experts, van wie sommigen werden voorzien van het predicaat ‘strategisch’, die anders dan de voorlichters van de oude stempel voor het merendeel niet uit de journalistiek afkomstig waren. Mede daardoor ervaren zij de klassieke scheiding tussen feiten en meningen, oftewel tussen nieuws en commentaar, eerder als een belemmering dan als een uitgangspunt bij het verrichten van hun werkzaamheden.

De voornaamste taken van overheidsvoorlichters is het voorkomen dat een bewindspersoon moet aftreden, ook als hij of zij ondermaats presteert

Vanaf de zijlijn heb ik de laatste jaren kunnen constateren dat de bemoeienis met de beeldvorming van bewindspersonen geleidelijk het centrale thema van de overheidsvoorlichting en, parallel daaraan, het ‘framen en spinnen’ gemeengoed werd. Deze context in aanmerking genomen, was het niet vreemd dat de directeur communicatie van een van de ministeries enkele jaren geleden te kennen gaf dat het tot de voornaamste taken van de representanten van deze beroepsgroep behoort om te voorkomen dat een bewindspersoon moet aftreden, ook als hij of zij ondermaats presteert.

Een van de negatieve effecten van deze werkwijze is dat de in de politiek geïnteresseerde burgers al lang door hebben dat hen van overheidswege niet langer redelijk controleerbare ‘facts and figures’ worden aangereikt, maar dat ze met enige regelmaat worden geconfronteerd met een diffuse verzameling aannames, duidingen en zienswijzen, waardoor het vertrouwen in het overheidsapparaat inmiddels permanent onder druk staat. Daar komt bij dat het deze burgers niet ontgaat dat bestuurders op alle niveaus er een gewoonte van hebben gemaakt om ‘tekortkomingen in de communicatie’ aan te voeren als de voornaamste oorzaak van een falend beleid, met name in crisistijd.

Is dit een pleidooi voor een terugkeer naar de tijden van weleer? Neen, dat is niet het geval, want indachtig de woorden van generaal Van Rijn besef ik dat een dergelijke route in de huidige politiek-maatschappelijke verhoudingen onbegaanbaar is. Dit laat onverlet dat het geen kwaad kan om de gang van zaken op het gebied van de overheidsvoorlichting kritisch te bezien en zo mogelijk te bewerkstelligen dat de vlag daar de lading weer gaat dekken, wellicht door de ‘directies communicatie’ om te dopen tot ‘directies beeldvorming’.

Hans van den Heuvel, oud-directeur voorlichting van het ministerie van Defensie, Zoetermeer