Essay: naar een bindende bestuursstijl

De juridisering van de fysieke leefomgeving zet door. Ook als per 1 januari  2023 (of later) de Omgevingswet zal zijn ingevoerd. Hoe moeten gemeenten met deze trend omgaan? In dit essay van Stavros Zouridis, Eva Wolf en Feie Herkes worden de achtergronden van de juridisering beschreven en worden oplossingen aangereikt die de effectiviteit en legitimiteit van omgevingsbesluiten ten goede komen.

Altijd op de loer

Iedereen die zich met de fysieke leefomgeving bezig houdt, krijgt er vroeger of later mee te maken: juridisering. Of het nu gaat om een andere bestemming voor een winkel dan wel het vestigen van een groot bedrijventerrein, juridisering ligt altijd op de loer. Klagen over juridisering is zo oud als juridisering zelf: al in de jaren negentig stelde een werkgroep onder leiding van toenmalige commissaris van de koningin Van Kemenade dat juridisering de effectiviteit, de efficiëntie en de democratische legitimiteit van de ruimtelijke ordening ondermijnt. Anderen begroeten juist juridisering; zo zijn volgens sommigen het Urgenda-arrest en de stikstof (PAS)-uitspraak het levende bewijs dat de rechtsstaat in Nederland meer is dan een plichtmatig uitgesproken belofte.

Blijvertje

Jeremiëren over juridisering heeft tot nog toe weinig uitgehaald. Het aantal regels en het aantal beroepen op de bestuursrechter neemt toe, en door de vermenging dan wel verwevenheid van rechtsgebieden ontstaan telkens nieuwe mogelijkheden voor juridisering. Niets wijst erop dat dit met de komst van de Omgevingswet gaat veranderen. We mogen daarom concluderen dat ­juridisering een blijvertje is. Als juridisering inderdaad een blijvertje is, roept dat de vraag op hoe we het best met juridisering als fenomeen kunnen omgaan. Dat hangt sterk af van de situatie. Soms is het goed om de gang naar de rechter te maken, maar soms leidt juridisering tot wat we ontbindend besturen noemen: in plaats van de binding tussen bewoners, bedrijven en organisaties te versterken, worden ze uit elkaar gespeeld en tegenover elkaar geplaatst in juridische procedures.

Het gaat niet om wat betrokkenen als eerlijk ervaren

Drie manieren

Ontbindend besturen uit zich op drie manieren. Om te beginnen ‘transformeert’ juridisering de kwestie die op het spel staat. Het gaat niet om de vraag of burgers daadwerkelijk zijn opgezocht en ­geïnformeerd, maar om het voldoen aan de wettelijke plicht om als gemeente een voornemen of vergunning tijdig aan te kondigen. En het gaat niet om wat betrokkenen als eerlijk ervaren, maar om wat juridische principes als rechtszekerheid al dan niet in detail gebieden.

Eagles

Ten tweede heeft juridisering iets wat The Eagles in de liedtekst van Hotel California beschrijven: ‘You can check out any time you like, but you can never leave’. Als eenmaal het recht, de juridische positie of de rechter is ingeroepen, dan is een weg terug naar de inhoudelijke kern van de kwestie niet eenvoudig of zelfs geheel onmogelijk. Bovendien ontmoedigen juridische procedures om andere wegen te verkennen om er samen uit te komen zolang de procedures nog lopen. En wanneer er eenmaal een uitspraak is gedaan, is de vervolgvraag vaak: leg ik me bij deze uitspraak neer of ga ik ertegen in beroep?

Rechter

Ten slotte komt bij juridisering de kwestie op enig moment bij een neutrale derde partij terecht: de rechter. Doorgaans komt de interventie van de rechter eerder neer op het beslechten van het geschil dan op het binden van de belangen aan elkaar. Het laatste gebeurt overigens al wel lange tijd bij civiele geschillen, en met de nieuwe zaakbehandeling is het in ieder geval de ambitie van de bestuursrechtspraak om ­dezelfde richting op te bewegen.

Iedere partij kan het recht inroepen en daarmee de kwestie juridiseren

Actierepertoire

Blijft de vraag nog hoe burgers, bestuurders, bedrijven en actiegroepen moeten omgaan met juridisering. Om te komen tot meer effectieve en legitieme omgevingsbesluiten, omschrijven we juridisering als een actie­repertoire: het is een actie of reeks acties die een partij in stelling kan brengen. Iedere partij kan op enig moment het recht of de rechtsbescherming inroepen en daarmee de kwestie juridiseren. Partijen hebben echter ook ten minste twee andere actierepertoires, die we aanduiden als participeren en politiseren. Participeren verwijst naar de keuze voor onderhandeling en overleg tussen belanghebbende partijen om tot een gezamenlijke oplossing te komen, politiseren naar het direct (bijvoorbeeld via een wethouder of een gemeenteraadsfractie) of ­indirect (via – sociale – media) agenderen van de kwestie in een politiek gremium.

Effectiviteit

Bij de keuze voor een van deze actierepertoires of een mix ervan kan om te beginnen de effectiviteit worden overwogen. Het juiste actierepertoire  blijkt afhankelijk te zijn van de aard van de binding tussen partijen (krijgen ze in de toekomst nog met elkaar te maken?), de belangen van de partijen (laten hun belangen zich makkelijk meetbaar maken, bijvoorbeeld in de vorm van geld?) en de bewegingsruimte (hoe hard zijn bijvoorbeeld de wettelijke normen?).

Survey

In sommige situaties is juridiseren het meest effectief, in andere situaties is participeren of politiseren te prefereren. Vanuit het perspectief van legitimiteit blijkt, op basis van een survey-experiment onder een representatieve steekproef van Nederlandse burgers, zowel met juridiseren als met participeren veel legitimiteitswinst te boeken. Politiseren scoort als het gaat om legitimiteit het laagst.

Politiseren scoort als het gaat om legitimiteit het laagst

Routinematig

De keuze om te juridiseren, participeren of politiseren wordt in omgevingsbesluitvorming veelal routinematig gemaakt. Daardoor wordt vaak gekozen voor een strategie die niet goed past bij de context. Door bewuster de situatie te lezen (vanuit de aard van de binding, de beweegredenen en de bewegingsruimte) kunnen partijen echter kiezen uit (een mix van) juridiseren, participeren en politiseren. Zo’n mix voorkomt ontbindend besturen van de omgeving en maakt daartegenover het bindend besturen van de omgeving juist mogelijk.

Minder onvrede

Blijven gemeenten hun routines volgen als de Omgevingswet is ingevoerd, dan is verdere juridisering en ontbindend besturen van de omgeving het gevolg. Pak dus de kans om bewuster te kiezen voor (een mix van) participeren, politiseren en juridiseren. Dat leidt tot effectiever en legitiemer omgevingsbesluiten, maar versterkt vooral ook de sociale samenhang door het creëren of herstellen van lotsgemeenschappen. Met als gevolg lagere kosten voor bestuursjuristen, kortere besluitvormingsprocessen en vooral een hoop minder onvrede bij burgers en bedrijven.

Stavros Zouridis is hoogleraar bestuurskunde aan Tilburg University. Eva Wolf en Feie Herkes zijn daar respectievelijk assistent-professor en promovendus. Dit essay is een voorpublicatie uit ‘Ontbindend en bindend besturen van de omgeving. Juridisering in de praktijk van omgevingsbesluitvorming’, dat op 30 juni aanstaande tijdens een conferentie wordt aangeboden aan het ­provinciebestuur van Noord-Brabant (zie www.bindendbesturen.nl).