In de schaduw van het recht

Een week na het forum las ik De dynamiek van bestuur en recht van de hand van Stavros Zouridis, hoogleraar bestuurskunde in Tilburg. Hij begint zijn boek met de vraag wat de betekenis is van het recht voor het bestuurlijk handelen. In zijn zoektocht naar een antwoord wordt allereerst duidelijk dat het recht in de loop van de eeuwen een steeds belangrijker rol is gaan spelen in het staatsbestuur.

Zo belangrijk dat van de rechtsvrije ruimte die het bestuur ooit in overvloed had, zo goed als niets over is. Maar niet alleen is de binding van het overheidsbestuur aan het recht sterker geworden, ook is het recht steeds frequenter ingezet als instrument ter uitvoering van overheidsbeleid. De overheid bemoeit zich met steeds meer aspecten van het maatschappelijk leven in de vorm van een vaak overvloedige hoeveelheid rechtsregels.

De functie van het recht heeft daarbij een verandering ondergaan. Het wordt niet langer louter ingezet ter correctie van misstanden, maar steeds meer voor het realiseren van een alomvattende ordening. De voorbeelden liggen voor het oprapen: in het milieurecht gaat het niet primair om bestrijding van ontoelaatbare vervuiling, maar vooral om de regulering van alle mogelijke milieubelastende activiteiten. En het sociale zekerheidsrecht dekt inmiddels zo goed als alle denkbare risico’s die met inkomensverlies te maken hebben.

Al met al is de rol van het recht in het overheidsbestuur groter dan ooit. Een tweede belangrijke ontwikkeling betreft de fricties die zich voordoen in de verhouding tussen recht en bestuur. Te denken valt aan overmatige juridisering, verstikkende bureaucratie en de kloof tussen de legaliteit en legitimiteit van overheidsoptreden. Zouridis’ analyses daarover zijn zeer de moeite waard, het meest misschien nog wel die over de bureaucratie.

Als organisatievorm ligt de bureaucratie al vele decennia onder vuur, maar Zouridis laat overtuigend zien dat veel van de in de loop van de tijd voorgestelde remedies en alternatieven erger zijn dan de kwaal. Bovendien is er alle reden om een aantal aspecten van de bureaucratie te koesteren, zoals voorspelbaarheid, objectiviteit en zelfs afstandelijkheid. Deze met de bureaucratie verbonden deugden passen bij uitstek bij een overheid die het algemeen belang vooropstelt en prudent gebruik wil maken van de grote macht die zij bezit.

Weinig aanlokkelijk

De in de eerste driehonderd pagina’s gepresenteerde inzichten vormen de opmaat voor een beknopte schets van de mogelijke toekomstige ontwikkeling van de verhouding tussen recht en bestuur, in de vorm van vier scenario’s. Ze zijn gebaseerd op twee onderscheidingen.

De eerste betreft die tussen recht als instrument van beleid en recht als grondslag voor beleid. De tweede onderscheiding geeft de mate aan waarin bestuur en recht los van elkaar staan of juist met elkaar verstrengeld zijn. Het eerste onderscheid vond ik herkenbaar en relevant, op het tweede kon ik moeilijk vat krijgen. Zouridis komt uiteindelijk tot twee scenario’s die zijn gebaseerd op het instrumentele aspect van het recht en twee scenario’s die stoelen op het waarborgaspect. Beide scenario-duo’s komen mij als weinig aanlokkelijk voor.

Bij de instrumentele scenario’s is er het gevaar van instabiliteit, vanwege de relativering van het recht als onderliggende waarde bij beleidsvorming. Bij de waarborgscenario’s bestaat het risico dat de nadruk op het recht als waarborg verlammend werkt op besluitvorming. Maar wat ik mij na lezing van De dynamiek van bestuur en recht nog steeds afvraag is welk toekomstscenario de burgemeester uit het genoemde forum het meest zou aanspreken.

Stavros Zouridis, De dynamiek van bestuur en recht. Over de rechtsstaat als bestuurswetenschappelijk fenomeen, uitgeverij Lemma, Den Haag, 2009, ISBN 978- 90- 5931-411-5, 339 pagina’s, € 33

Bert Marseille is universitair hoofddocent bestuursrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen