De inwoner centraal

Grote problemen worden aangepakt met kleine oplossingen. Het is de filosofie van Súdwest-Fryslân bij de aanpak van de grote transities, zoals energie en klimaat. De vele kernen, mienskippen, van de gemeente zijn daarbij een belangrijke spil. De kracht van deze mienskippen wordt actief ingezet om grote transities te realiseren. Zo proberen inwoners van het dorpje Heeg zelfvoorzienend te worden door plannen te maken over duurzame energie, vervoer en groenvoorziening. Het is een mooi voorbeeld hoe inwoners bijdragen aan het oplossen van maatschappelijke vraagstukken. In Súdwest-Fryslân doen ze dat via hun kernen, in andere gemeenten worden andere routes bewandeld.

Zo wordt de energietransitie rond Utrecht bijvoorbeeld deels gerealiseerd door opgerichte energiecoöperaties en veel minder via kernen. De ene route is niet beter of slechter dan de andere. Het is alleen wel waardevol om te kijken of onderling geleerd kan worden van die verschillende aanpakken. Het is belangrijk voor overheden om onderling te leren van de manieren waarop inwoners betrokken zijn bij maatschappelijke vraagstukken.

Behoefte voorop
Inwoners participeren niet om het participeren. Ze hebben wel betere dingen te doen in hun vrije tijd. Mensen willen meedoen of meepraten over onderwerpen die hen direct raken. Onderwerpen die ertoe doen. Daarom is het belangrijk dat de behoefte van mensen om ergens zeggenschap over te hebben voorop te stellen. Participatie is daarmee geen doel op zichzelf. Immers, dan zou het onderwerp waarop mensen mogen meepraten of meebeslissen irrelevant zijn. Mensen willen invloed hebben op onderwerpen die hen direct raken, die impact hebben. Denk dus ook goed na als overheid op welke onderwerpen je mensen wilt betrekken: doe dat op de onderwerpen die ertoe doen. Een interessante notie daarbij is het welbegrepen eigenbelang. Welke kansen biedt het mensen om te participeren?

Neem de energietransitie. Inwoners willen weten waar windmolens of zonnepanelen worden geplaatst, maar zijn ook zeker geïnteresseerd of dergelijke plannen misschien iets kunnen opleveren. Dat kan financieel zijn, doordat inwoners rendement krijgen uit ‘hun’ windmolen. Maar het kan ook zijn dat inwoners weer werk krijgen, omdat het aardgasvrij maken van een wijk ook weer banen oplevert voor de inwoners daarvan. Dat kan weerstand tegen plannen wegnemen. Het is de vraag of dit welbegrepen eigenbelang ook in andere domeinen gebruikt kan worden.

Een laatste reden waarom inwoners actief worden, is omdat ze zich betrokken voelen bij een gemeenschap. Betrokkenheid leidt tot eigenaarschap. Dit gemeenschapsgevoel staat onder druk in een geïndividualiseerde samenleving, waarbij de schaal van de overheid ook steeds verder toeneemt. Als dat laatste het geval is, dan moeten er nieuwe, kleinere verbanden worden gecreëerd. Dat bleek ook duidelijk bij de aanpak van de gemeente Súdwest Fryslân, waar actief de kernen betrokken worden. De schaal moet niet te groot worden, want dan gaat de verbondenheid tussen mensen verloren.

Ambtelijke ondersteuning
Inwoners zijn geen participatieprofessionals. Zij hebben de vaardigheden en de kennis van de overheid niet altijd in huis om hun weg goed te vinden, of om even goed mee te doen als anderen. Het is belangrijk om vanuit het perspectief van de mensen die je mee wilt laten doen, te denken. Zet daarom het vraagstuk centraal, niet de oplossingen. Blijf ook doorvragen bij mensen wat zij als probleem ervaren. Of draai dat juist om, vraag mensen naar hun dromen, hun wensen. Uit de praktijk blijkt dat dit verrassende inzichten kan opleveren.

Probeer in de samenwerking tussen overheid en burger ook zoveel mogelijk aan te sluiten bij de belevingswereld van inwoners. Dat begint bij begrijpelijke taal. Maar denk ook na over de woorden die je gebruikt, want die bepalen het frame waarmee je van start gaat. Spreek je bijvoorbeeld over burgerparticipatie of overheidsparticipatie? Aansluiting bij de belevingswereld betekent ook dat inwoners opgezocht worden. Organiseer daarvoor wandelingen, bezoek markten, kantines of sportvelden. Maar verlaat in ieder geval de overheidsgebouwen. Een gedachte is verder om burgerinitiatieven ambtelijke ondersteuning te bieden.

Zorg in elk geval voor een contactambtenaar, zodat mensen niet van het kastje naar de muur worden gestuurd. In Heerenveen hebben ze daarvoor bijvoorbeeld meitinkers (meedenkers) aangesteld. Mensen die zich tegelijkertijd in de wereld van de wijk of dorp en in de wereld van de gemeentelijke organisatie begeven. Bied vanuit de gemeente goede ondersteuning bij het organiseren van een participatieproces. Dat betekent niet dat je het bij voorbaat overneemt van bewoners/ initiatiefnemers, maar ook zeker niet dat je het helemaal loslaat. Kies voor een actieve ondersteunende rol. Pas het proces aan als zaken niet werken.

Bestaande netwerken
Participatie van inwoners duiden we vaak in termen van individuele betrokkenheid. Vanuit de gedachte dat democratie wordt beschouwd als one man, one vote. Dat komt hierboven ook terug: wat is de motivatie van inwoners om deel te nemen of zijn inwoners in staat om deel te nemen? Het gaat echter niet alleen om individuele inwoners, maar juist ook om de betrokkenheid van georganiseerde groepen inwoners.

Neem bijvoorbeeld de betrokkenheid van inwoners bij de energietransitie. Daar gaat het juist om groepen inwoners, zoals energiecoöperaties. Of kijk naar het woondomein, waar de wooncoöperatie steeds vaker als vorm opduikt. Kan dit denken in termen van collectieven ons helpen in andere domeinen? Wij denken van wel. Neem de invoering van de Omgevingswet of het opstellen van de Regionale Energiestrategie. Misschien moeten we ons daar meer richten op het betrekken van groepen inwoners in plaats van het betrekken van individuen. Wat voor rol zouden bijvoorbeeld dorps- en wijkraden kunnen spelen?

Wij pleiten hier voor een beter gebruik van het bestaande weefsel in de samenleving. Mensen zijn, zoals wij hierboven stelden, immers eerder geneigd zich ergens voor in te zetten als er een gemeenschapsgevoel is. Hoe kun je dat concreet maken? Denk bijvoorbeeld aan het actief betrekken van verenigingen of organisaties in het maatschappelijk middenveld. Nog te vaak worden participatieprocessen opgestart zonder dat gebruik wordt gemaakt van deze bestaande netwerken.

Door aandacht te hebben voor het maatschappelijk weefsel, wordt ook duidelijk dat niet iedere wijk, ieder dorp of iedere stad hetzelfde is. Met oog voor die verschillen moeten verschillende aanpakken ingezet worden om inwoners te betrekken. In wijken met weinig sociale cohesie werkt het anders dan in wijken met veel cohesie. Gemeenten zouden ook meer aandacht moeten hebben in die wijken waar dat gemeenschapsgevoel schaars is.

Spelregels
Dat brengt ons bij de vraag hoe de overheid inspeelt op die betrokkenheid van inwoners. Allereerst de vormgeving van het participatieproces. Iedere gemeente zou spelregels moeten hebben over de manier waarop inwoners betrokken worden, een participatiebeleid. Een beleid dat regelmatig getoetst moet worden of het nog steeds actueel is. Het is niet eenvoudig deze spelregels even op te stellen, omdat er fundamentele keuzes achter schuilgaan.

In welke fase van het beleid worden inwoners gevraagd mee te doen of mee te denken? En wie vraagt deze inwoners eigenlijk? Het college of de gemeenteraad? Wat is de rol en positie van de overheid en de politiek bij initiatieven uit de samenleving? Welke inwoners doen er eigenlijk mee en hoe worden die geselecteerd? Op welk moment wordt de gemeenteraad betrokken en in hoeverre zijn raadsleden gedurende het traject aanwezig? En zo zijn er nog talloos andere vragen te bedenken. Een interessante vraag is ook of gemeenten zelf deze spelregels opstellen of dat inwoners dat doen. In Delft heeft de gemeente besloten dat inwoners dat zelf moeten doen. In ‘Delfts Doen’ hebben Delftenaren zelf meegedacht in de manier waarop zij worden betrokken: participatie over het participatieproces.

Hoewel het belangrijk is vooraf een helder participatiebeleid te hebben, kunnen er gedurende het traject situaties ontstaan die vragen om flexibiliteit van de spelregels. Beleid moet niet volledig in cement gegoten zijn. De werkelijkheid kan weerbarstig zijn en om aanpassingen vragen. Soms moet je, samen met de deelnemers, lef tonen en het proces durven aanpassen zodat het weer past bij de doelstellingen.

En dan het laatste punt: uiteindelijk draait het om mensen. Vanuit de kant van de inwoners, maar ook vanuit de kant van de overheid. Het succes hangt vooral af van de houding vanuit de overheid, van de cultuur binnen organisaties. Participatie is niet een zaak van één of twee ambtenaren, maar van de héle organisatie. Dat vraagt nieuwe vaardigheden van ambtenaren. Verwacht ook niet dat deze kanteling over een nacht ijs gaat. Dat is niet het geval.

Uitkomsten
Misschien wel het belangrijkst, is de vraag hoe je omgaat met de uitkomsten van participatie. Aan het begin van ieder participatieproces moet helder zijn hoe er met de uitkomsten om wordt gegaan. Vooraf kan vanuit de gemeenteraad of vanuit het college worden aangegeven hoeveel ruimte er is voor de zeggenschap van inwoners. Ook dat zal per vraagstuk verschillen. Het is dan alleen wel belangrijk dat gehandeld wordt naar wat er vooraf is gezegd. Het lijkt simpel verwachtingenmanagement, maar het is een vak op zich. Wees aan de voorkant transparant over de keuzeruimte die er is en over de consequenties van verschillende keuzen, zoals kostenplaatjes.

En – zo willen wij benadrukken – communiceer naar de deelnemers en belanghebbenden welke keuzes er uiteindelijk zijn gemaakt. En waarom die keuzes zijn gemaakt. Neem de deelnemers en belanghebbenden mee in dat proces. Inwoners begrijpen echt dat een besluit anders is dan zij willen, maar dan moet wel helder zijn waarom dat het geval is. En soms zal het ook voorkomen dat inwoners een bepaalde keuze niet willen. Dat vraagt dan uiteindelijk om politieke en bestuurlijke daadkracht.

Besmettelijk
In de komende jaren worden maatschappelijke problemen in toenemende mate opgepakt door de gemeente én haar inwoners. Gezamenlijk gaan zij ervaren hoe deze interactie per vraagstuk, per wijk of per gemeente het beste vormgegeven kan worden. Leren staat daarbij centraal, van elkaars lessen en ervaringen.

Precies daarom is het samenwerkingswerkingsprogramma Democratie in Actie opgericht. In dit programma werken rijk, VNG, beroeps- en belangenverenigingen en gemeenten samen om de lokale democratie te versterken. Het programma biedt een platform van ervaringsdeskundigen die hun eigen verhaal vertellen en ervaringen delen. Daarin vormt leren van elkaar de kern. Leren is belangrijk, zodat wij niet iedere keer het wiel opnieuw hoeven uit te vinden. Het is ook belangrijk, omdat kennis van elkaars ervaringen kan inspireren en enthousiasmeren.

Als de inspiratiesessies van het afgelopen half jaar iets hebben laten zien, is het wel de enorme hoeveelheid aan mooie initiatieven. De energie van de betrokkenen is besmettelijk. Het zou zonde zijn als dat niet overslaat naar andere bestuurders, politici, ambtenaren en inwoners.

Boudewijn Steur, programmamanager versterking democratie en bestuur bij het ministerie van Binnenlandse Zaken

Frank Speel, programmamanager lokale democratie bij de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Die VNG is betrokken bij het samenwerkingsprogramma democratie in actie.