Cultuur boven structuur bij samenwerking

Investeringen in samenwerkingscultuur leveren meer op dan aanpassingen in de structuur van het regiobestuur. 

Onmisbaar

Dat concluderen onderzoekers van de Universiteit Twente in hun onlangs verschenen rapport Effecten van regionaal bestuur voor gemeenten. Regionale samenwerking is niet meer weg te denken uit gemeenteland. ‘Meer dan driekwart van alle gemeenten geeft aan dat samenwerkingsverbanden nodig zijn voor het realiseren van de belangrijkste beleidsdoelstellingen van B&W, het ontwikkelen van doeltreffend beleid of voor het verbeteren van de dienstverlening en bedrijfsvoering’, stellen de onderzoekers in hun rapport dat in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken is gemaakt.

6.467 relaties

De 393 gemeenten onderhouden 6.467 verschillende relaties, waarmee het gemiddeld aantal samenwerkingsverbanden voor ieder gemeente op ruim 16 komt. Elk samenwerkingsverband heeft gemiddeld 8 deelnemers. Gemiddeld werkt een gemeente met 47 andere gemeenten samen, maar de spreiding is groot en varieert van gemeenten die met 12 andere gemeenten samenwerken en (enkele) gemeenten die met meer dan 100 gemeenten samenwerken. Het aantal samenwerkingsverbanden is niet afhankelijk van de omvang van de gemeente.

Invloed

Kritiek op regionale samenwerkingsverbanden is er al jaren; op onder meer de complexiteit (‘bestuurlijke spaghetti’, ‘bestuurlijke drukte’) en op het gebrek aan democratische legitimiteit. Kan, zal, maar valt eigenlijk ook wel weer mee, stellen de onderzoekers. En: ‘Zo lang regionaal bestuur voorziet in een behoefte zullen gemeenten en anderen hiermee dus moeten zien te leven.’ Een kleine meerderheid van de gemeenten geeft aan dat er in onderling vertrouwen en met consensus op een zakelijke manier wordt samengewerkt. Verder heeft negen op de tien gemeenten, via de portefeuillehouder, invloed op regionale besluitvormingsprocessen. In iets meer dan zeven op de tien gemeenten (72 procent) heeft de gemeenteraad daar (enige of grote) invloed op. In 43 procent van de gemeenten heeft een of meerdere raadsleden zitting in een regionaal bestuur. In bijna 54 procent worden raadsleden door het regiobestuur voldoende geïnformeerd en kunnen raden indien nodig het bestuur ter verantwoording roepen. Met de betrokkenheid van burgers en organisaties is het tamelijk droevig gesteld; dat gebeurt is slechts vier procent van de gemeenten.

Lokale resultaten

Voor zeven op de tien gemeenten levert regionale samenwerking zichtbare lokale resultaten op, zo blijkt verder uit de analyse naar de effectiviteit van regionale samenwerking. In de helft van de gemeenten hebben raden wel invloed (ervaren) en heeft samenwerking bijgedragen aan de realisatie van gemeentelijke doelen. Bij een krappe negen procent is het kommer en kwel: samenwerking draagt niet bij aan de verwezenlijking van lokale doelen en de raad staat aan de zijlijn. Bij bijna een vijfde van de gemeenten heeft de raad weinig invloed op de regionale besluitvorming, maar heeft hij via de regionale besturen wel extra mogelijkheden om beleidsdoelstellingen te realiseren. Regionale verbanden hebben ‘over het geheel bezien betrekkelijk positieve effecten voor gemeenten’, concluderen de onderzoekers.

Hoe complexer, hoe beter

Wat is nu de sleutel tot succes, in termen van effect. Opvallend is dat samenwerkingsrelaties minder goed zijn en de bestuurlijke effectiviteit geringer is naarmate de samenwerking minder complex is. Wethouders hebben meer invloed op regionaal bestuur als het aantal samenwerkingsverbanden groter is. ‘De complexiteit van regionale bestuursstelsels blijkt hier dus juist positieve effecten te hebben’, concluderen de onderzoekers. Eveneens opvallend is dat gemeenten met samenwerkingsverbanden die op de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) zijn gestoeld, stellen dat sprake is van betere samenwerkingsrelaties, meer democratische invloed en een grotere effectiviteit van regionale besturen.

Consensus

Hiermee is niet gezegd dat er niets kan en moet worden verbeterd aan de bestuurlijke structuur; de verantwoording aan de gemeenteraad behoeft aandacht. Maar, zo tekenen de onderzoekers ook aan, investeringen in de samenwerkingscultuur zullen meer opleveren dan aanpassingen aan de structuur van het regiobestuur. Uit het onderzoek blijkt immers dat structuurkenmerken nauwelijks van belang zijn voor de bestuurlijke effectiviteit en de democratische kwaliteit van samenwerkingsverbanden. De kwaliteit van de onderlinge verhoudingen daarentegen heeft wel een sterke invloed op de bestuurlijke effectiviteit. Ook het gedrag van bestuurders is een factor van belang. ‘Een belangrijk kenmerk van samenwerkingscultuur is de mate van consensus. Bij een hoge mate van consensus en afwezigheid van conflicten is de kans op effectiviteit groter en zijn besluitvormingskosten en afbreukrisico’s lager’, benadrukken de onderzoekers.