Aanpassing van de Participatiewet belooft paradigmashift

De aanpassing van de Participatiewet laat opvallend lang op zich wachten. Deels is dat misschien te wijten aan twee jaar coronacrisis en personeelstekorten. Maar belangrijker is: er wordt gesleuteld aan de grondslagen van de Participatiewet! Reis met me mee door de wereld van de Participatiewet en ontdek dat er een heuse paradigmashift aan zit te komen.

Hoe het begon: Wet werken naar vermogen

In 2008 zorgde de kredietcrisis in ons land voor een werkloosheidsgolf. Groei van werkloosheid betekent dat mensen die toch al moeilijk een baan vinden nog moeilijker aan het werk komen. Met dat in gedachten werd de Wet werken naar vermogen opgezet.

Bij de Wet werken naar vermogen moet je niet denken aan een archetypische wet met een opsomming van ge- en verboden. Nee, deze wet moest alle bestaande dienstverlening bij elkaar brengen om mensen naar werk te begeleiden als ze dat zelf niet lukt - ongeacht de regelingen waarvan ze al gebruikmaken. Bovendien had deze wet als doel om mensen met een achterstand op de arbeidsmarkt maximaal te ondersteunen in het vinden van een baan die bij hen past.

Participatiewet: misbruik regelingen voorkomen

Helaas, de Wet werken naar vermogen sneuvelde. Niet in de laatste plaats vanwege grootschalige fraude met toeslagen in Bulgarije. De reacties in de politiek en publieke opinie waren furieus. Er ging een heel wat strengere wind waaien voor mensen die gebruikmaakten van regelingen. De Wet werken naar vermogen zou ‘te soft’ zijn en er ontstond behoefte aan een kader om paal en perk te stellen aan misbruik van regelingen. Om dat kader te bieden, werd de Participatiewet geïntroduceerd. De bedoeling was om uitkeringsgerechtigden (potentiële werknemers) aan te sporen om te participeren en werkgevers om dat mogelijk te maken – indien nodig met dwang.

Uitgangspunt wederkerigheid: uitkering vraagt om inzet

Bij het lezen van deze ontwikkelingen moet je even vasthouden dat zowel de Wet werken naar vermogen als de Participatiewet een mensbeeld reflecteert op basis van een aantal veronderstellingen. Samengevat: Als je wilt werken, is er werk. Dus als je niet werkt, ligt dat aan jou en moeten we je helpen, stimuleren en eventueel dwingen. De wet formuleert het heel omfloerst, “[...] de uitkeringsgerechtigde heeft de plicht om naar vermogen algemeen geaccepteerd werk te verkrijgen en te aanvaarden [...]”. Maar in deze formulering zit een mensbeeld dat ervan uitgaat dat iemand altijd kan en wil werken. En er zitten een aantal veronderstellingen in: er is hulp, stimuleren is mogelijk en dit heeft dan ook effect.
Zo ontstaat wat Divosa-voorman Erik Dannenberg wederkerigheid noemde: “[...] wederkerigheid: in ruil voor de uitkering verwachten we van mensen dat zij hun uiterste best doen om weer aan de slag te komen. Of tenminste te werken aan hun inzetbaarheid. Mensen die zich niet voldoende inzetten, verliezen uiteindelijk hun uitkering”.

Verantwoordelijkheid steeds meer bij uitkeringsontvangers

De wederkerigheid verwacht een gelijke inspanning van uitkeringsontvangers en uitkeringsverstrekkers. Maar in de praktijk kwam de verantwoordelijkheid steeds meer bij de uitkeringsontvangers te liggen, zelfs al voordat de beide wetten waren ingegaan. Het budget om uitkeringsgerechtigden te begeleiden werd vanaf 2010 jaarlijks verlaagd: van € 4.500 in 2010 naar € 1.500 per uitkeringsgerechtigde in 2019. In 2021 becijferde een onderzoek van Berenschot in Binnenlands Bestuur dat gemeenten steeds meer budget tekort komen om de Participatiewet uit te voeren. Adequate ondersteuning werd dus steeds moeilijker. De wederkerigheid die de wet veronderstelt, blijkt in de praktijk steeds verder onder druk te staan. 

Evaluatie: wet helpt onvoldoende

In 2019 is de werking van de Participatiewet geëvalueerd. Het beeld dat uit deze evaluatie kwam was niet positief. De wet legt heel veel beperkingen op bij een uitkering. Denk aan boeteclausules, beperkte mogelijkheden om deeltijd te werken, en veel ingebakken wantrouwen. Kortom: de wet helpt de inwoners niet of niet voldoende om deel te nemen aan de maatschappij. Daarnaast kwam er kritiek op het mensbeeld ‘als je wilt werken, is er werk en als je niet werkt, ligt dan aan jou’. Want hoe graag mensen soms willen werken, en hoeveel hulp er ook beschikbaar is: het lukt grote groepen niet om een baan te krijgen. 

Wachten op de echte herziening

Vanaf die evaluatie zijn er diverse grotere en kleinere aanpassingen geweest van de Participatiewet. Maar een echte herziening bleef op de plank liggen tot de regeringsformatie van het huidige kabinet. Op 21 februari 2022 - enkele maanden na de formatie - stuurde het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een voortgangsbrief naar de Tweede Kamer, met als kernboodschap: ‘we zijn ermee bezig’. Op 21 juni volgden twee Kamerbrieven. Feitelijk met dezelfde boodschap: ‘we zijn ermee bezig’.

Plan: wet verzachten

We moeten dus nog even geduld hebben. Maar uit de brieven vielen wel een aantal dingen op, die ik hier graag deel. Voor de goede orde: we hebben het over twee voortgangsbrieven en één brief met uitkomsten uit een beleidsanalyse. Toch ontstaat er een consistent beeld.
 
Ten eerste wil het ministerie zogenaamde ‘hardheden’ uit de wet verzachten. Bijvoorbeeld op de kostendelersnorm. Die regeling zorgt er in de praktijk voor dat jongeren eerder dan gewenst uit huis gaan en potentieel dakloos raken, omdat anders hun inkomen optelt bij dat van hun ouders. Ook moet het lonender worden om te werken. Nu verliezen uitkeringsgerechtigden door een baan (in deeltijd) nog vaak hun recht op diverse toeslagen en minimabeleid. Door te gaan werken gaat hun inkomen er dan feitelijk op achteruit.

Maar toch schuift er iets… 

Vervolgens zegt de beleidsanalyse: “Een bijstandsgerechtigde wordt in eerste instantie geacht aan zijn arbeidsinschakeling te werken”. Bekend is dat eenmaal in de bijstand het normale leven - of liever, overleven - heel veel extra tijd en aandacht vraagt. Ziek zijn (zelf of binnen het gezin), medische hulpmiddelen, eigen bijdragen - hoe laag ook - zijn vaak een onoverkomelijk grote kostenpost. Dan maar liever zelf doen, of uitstellen. Je arbeidsinschakeling is in dat proces van overleven wel een van de laatste dingen waar je aan denkt. Maar laat nou de aanname van de beleidsmakers en de opstellers van de oude Participatiewet altijd geweest zijn dat dit het eerste is waaraan de bijstandsgerechtigde zou willen of moeten denken. Interessant is dat beleidsanalyse concludeert dat “Bijstand en mantelzorg [...] op onderdelen lastig [zijn] te verenigen”. En dat aan de ene kant het uitgangspunt blijft dat iemand “in eerste instantie werkt aan arbeidsinschakeling”. Maar tegelijkertijd dat, indien arbeidsinschakeling op de korte termijn niet mogelijk is, moet worden voorkomen dat “andere maatschappelijk juist zeer gewaardeerde werkzaamheden onnodig worden belemmerd”. 

Oog voor beleving bijstandsgerechtigden

Het zijn maar een paar voorbeelden van de ongetwijfeld razend ingewikkelde zaken die de nieuwe Participatiewet wil samenbrengen. Je zou kunnen betogen dat de signalen op twee gedachten hinken: streng en minder streng. Wat mij opvalt: ook wederkerig en minder wederkerig. Ik vraag me af of er een paradigmashift gaande is. In de kamerbrief van 21 februari staat de veelzeggende zin: “[…] de wet [is] in haar uitvoering erg gericht op de uitstroom naar arbeid. Terwijl dat in de beleving van een fors deel van de bijstandsgerechtigden op korte termijn geen reëel perspectief is en de juiste ondersteuning daarvoor ook ontbreekt.” 

Paradigmashift: niet iedereen kan en wil altijd werken

Deze zin is geformuleerd als een ‘beleving van bijstandsgerechtigden’.Toch wordt hiermee impliciet erkend dat de ondersteuning niet optimaal is. En dat de rijksoverheid samen met gemeenten, maatschappelijke organisaties en bijstandsgerechtigden aan de slag moet om dit te verbeteren. Bijzonder: dit lijkt te betekenen dat willen, kunnen en moeten werken niet meer als een gegeven voor alle mensen met een uitkering wordt gezien. En dat is in mijn ogen toch echt een paradigmashift.

Maar het moet gezegd: daarna zwijgt de brief erover wat deze omslag in denken voor dit ‘forse deel van de bijstandsgerechtigden’ betekent. Ook de brief van 21 juni gaat daar niet op in. Ik ben dan ook heel benieuwd welke heldere boodschap de nieuwe Participatiewet zal afgeven. 

Praktijk: grote parallelle arbeidsmarkt onbenut

Bij BMC werken we voor publieke organisaties, waaronder gemeenten. In onze dagelijkse praktijk zien wij hoe de Participatiewet inwerkt op de arbeidsmarkt en vice versa. Bijvoorbeeld op de zogenaamde parallelle arbeidsmarkt. Dit zijn meer dan een miljoen mensen die wel zouden willen werken, maar geen werk kunnen vinden. Zij hebben iets extra’s nodig: hulp, aanpassing van de werkplek, of een andere benadering van hun kwaliteiten. In een oververhitte arbeidsmarkt, waar werkgevers niet meer weten waar ze hun werknemers vandaag moeten halen, is zo’n groot onbenut reservoir natuurlijk enorm opmerkelijk.

Stem dienstverlening af op mogelijkheden inwoners

Bij BMC werken we aan een vernieuwende aanpak voor mensen die niet zelfstandig aan het werk komen. We kiezen steeds vaker voor het loslaten van re-integratie als zelfstandig traject. Leren en werken in de reële arbeidsmarkt heeft op alle fronten meer effect. Sleutelbegrippen zijn voor ons: ondersteuning bieden, bestaanszekerheid bieden, en werk op ieder niveau beschikbaar maken. Er is alleen wederkerigheid als de overheid haar dienstverlening ook afstemt op het vermogen van de inwoners. In onze praktijk zie ik dat het werkt! Plots blijkt iemand toch een baan aan te kunnen. Of iemand levert een andere zeer gewaardeerde bijdrage aan de maatschappij.