Gemeenten screenden op onzedelijk gedrag

Voor homoseksuelen was het in de jaren 1945-1971 bijna onmogelijk een openlijk homoseksuele levensstijl te combineren met een ambtenarenbestaan bij gemeenten of rijk. Dat kwam door toenmalige reglementen, regels en standaardprocedures. In hun werving en selectie screenden gemeenten sollicitanten destijds op onzedelijk gedrag. De gemeente Den Haag ging daarin het verst.

Onderscheid naar seksuele voorkeur
Dat blijkt uit uitgebreid archiefonderzoek van het Verwey-Jonker Instituut bij het onder meer het rijk en de gemeenten Den Haag, Groningen, Maastricht, Rotterdam, Tilburg en Zwolle. Gecombineerd met literatuuronderzoek, interviews met oud-ambtenaren en een analyse van de COC-tijdschriften in de onderzoeksperiode kregen de onderzoekers een ‘gelaagd doch helder beeld’ van het onderscheid naar seksuele voorkeur dat de overheid destijds als werkgever ‘grotendeels onopgemerkt maar wel degelijk hanteerde’.

Commissie Zedelijk Gedrag
In de reglementen en de uitvoering van werving, selectie en personeelsbeleid bij de overheid waren ‘elementen en mechanismen’ aanwezig die de kans op aanname en bevordering van homoseksuelen verkleinden en de kans op ontslag vergrootten. Vooral homoseksuele mannen kunnen last hebben gehad van impliciete uitsluitingsmechanismen bij de overheid, lesbische vrouwen bleven vaker onder de radar. In standaardprocedures bij de overheid was toen grote belangstelling voor het persoonlijke leven, netwerk en het ‘zedelijke en maatschappelijke gedrag’ ingebouwd. De aan- of afwezigheid van een Commissie Zedelijk Gedrag, zoals die er was in Den Haag en Amsterdam, maakte daarin geen verschil.

Aanstellerigheid en verwijfdheid
In de archieven is er in de standaardprocedure op een voorgedrukt formulier, dat blijkbaar vaak werd ingezet, tweemaal een vraag aangetroffen die impliciet een verwijzing naar homoseksualiteit is: één vraag naar de ‘aanstellerigheid’ van de kandidaat en één vraag naar ‘verwijfdheid’. Op basis van het archiefmateriaal en een klein aantal casestudies constateren de onderzoekers dat leidinggevenden bij gemeenten hun discretionaire ruimte zelden gebruikten om bij arbeidsrechtelijke zaken in het voordeel van homoseksuelen te pleiten. ‘Wie bij benoeming of ontdekking van homoseksuele voorkeur zijn leidinggevende tegen had, had geen schijn van kans.’

Gespannen voet
Expliciet en formeel heeft de overheid als werkgever homoseksuelen als groep nooit uitgesloten van een baan bij het rijk en gemeenten. Dat verklaren onderzoekers uit de heteronormativiteit die tussen 1945 en 1971 hoogtij vierde, ook bij de overheid als werkgever. Afwezigheid van formeel onderscheid betekende geen relatief gunstige situatie voor homoseksuelen, maar het tegendeel: homoseksualiteit was in het standaard personeelsbeleid vrijwel onbestaanbaar en onbespreekbaar en kwam zelden aan de oppervlakte als onderscheidend kenmerk. Maar homoseksualiteit was wel een onderscheidend kenmerk in de doorwerking van het personeelsbeleid van de overheid. De onwenselijkheid van een ambtenaar of werknemer met een homoseksuele voorkeur was verankerd en voelbaar in de gang van zaken bij werving en selectie en in het standaardpersoneelsbeleid. Een openlijk homoseksuele leefwijze en een ambtenarenbestaan stonden op zeer gespannen voet.

Geen bewuste intentie
Discriminatie van homoseksuelen of discriminatie op grond van seksuele voorkeur was echter in de onderzoeksperiode niet verboden. Uit geluiden van homoseksuelen blijkt dat de in die tijd aanwezige achterstelling ook niet als discriminatie werd beleefd. De heteronorm was zo sterk dat zij de situatie als normaal beschouwden en gewoon waren zich stil te houden. ‘Ze wilden niet opvallen en spraken zich niet uit.’ Uit de bevindingen in het onderzoek kunnen de onderzoekers gevoeglijk concluderen dat er sprake was van discriminatie op grond van seksuele voorkeur. Dat de Nederlandse overheid bewust de intentie heeft gehad om homoseksueel personeel actief te weren of permanent te discrimineren, valt op basis van dit onderzoek niet te concluderen. ‘Sterker nog, daar zijn weinig aanwijzingen voor.’

Overheid was geen tegenkracht
De overheid ging als werkgever mee in het dominante heteronormatieve systeem in de Nederlandse samenleving en droeg actief bij aan de instandhouding hiervan. ‘Daarom zouden wij liever willen spreken van een situatie van “systemische discriminatie” in Nederland, waar de overheid onderdeel van was, zich bij aansloot, en die de overheid mede in stand hield.' Tussen 1945 en 1971 deed de overheid als werkgever zelfs een institutionele schep bovenop de systemische discriminatie. Daarnaast heeft zij als wet- en regelgever en uitvoerende macht het heteronormatieve systeem versterkt. Met de Algemene Politieverordeningen (APV’s) in gemeenten, Centrale Administraties (cartotheken) van de lokale polities die elkaar informeerden over (homoseksuele) burgers en de discriminerende wetgeving in artikel 248bis heeft de overheid de systemische discriminatie van homoseksuelen uitgebouwd en gesteund. ‘Nergens in de archieven hebben wij bij de overheid als werkgever een tegenkracht kunnen ontwaren.’

Screening door gemeenten

Eén hoofdstuk is gewijd aan hoe gemeenten als werkgevers omgingen met homoseksualiteit en homoseksueel personeel. Via archiefonderzoek in een representatieve en zorgvuldige selectie van gemeenten (Den Haag, Rotterdam, Groningen, Zwolle, Tilburg en Maastricht) komen de werving- en selectieprocedures en het standaard personeelsbeleid van de lokale overheid in beeld. De omgang van deze gemeenten met hun personeel en sollicitanten kwam opvallend overeen. De gemeente Den Haag en Amsterdam zetten een Commissie Zedelijk Gedrag in bij werving en selectie; andere gemeenten screenden sollicitanten ook wel zonder een commissie. De schaal waarop de gemeente Den Haag dat deed, noemen de onderzoekers wel uitzonderlijk: alle sollicitanten van werkvrouw tot de chef-directeur van het Gemeentelijk Elektriciteitsbedrijf ging door deze screening. Het lijkt erop dat andere gemeenten dat minder uitgebreid en niet voor alle functies deden.

Gegevensuitwisseling
Alle gemeenten wisselden met elkaar en met de eigen politie gegevens uit over achtergronden en het gedrag van potentieel en zittend personeel. Er werd breed uitgevraagd: in brede kring en ook over partners en gezinnen. Alles ten nadele van de kandidaat mocht van de ene overheid aan de andere verteld worden zonder dat de kandidaat dat zelf wist of kon corrigeren. Hoe ver men daarin ging en hoe graag men dat deed lag aan de gemeente. Maastricht en Den Haag waren er drukker mee dan de andere gemeenten. Bij de gemeente Groningen is heel weinig uitwisseling van gegevens te vinden. Die uitwisseling was een intrinsiek en tot 1959 legaal onderdeel van het wervings- en selectieproces bij gemeenten. ‘De belangstelling van de betrokken diensten en commissies voor het persoonlijke leven van het personeel en de kandidaten is voor homoseksuelen bedreigend geweest.’

Verwachte ontucht en chantage
In elk geval de gemeente Den Haag besloot destijds voor een klein aantal homoseksuele mannen tot ontoelaatbaarheid voor functies bij de gemeente waar men met jeugd te maken kreeg. Niet de homoseksualiteit, maar de te verwachten ontucht met minderjarige jongens was hier het formele criterium. In andere gemeenten dacht men niet anders: als belangstelling van mannen voor minderjarige jongens bekend was via cartotheken van de politie of de justitiële registers dan achtten de gemeenten dat een risico voor de jeugd. Overigens zette het rijk de Binnenlandse Veiligheidsdienst (BVD) in om ‘veiligheidsonderzoeken’ te doen richting sollicitanten en overheidswerknemers die met vertrouwelijke gegevens te maken hadden. Expliciete aandacht ging uit naar homoseksualiteit, vanwege risico op chantage en daarmee op spionagegevoeligheid. Reden: homoseksuelen zouden eerder onder druk gezet konden worden dan heteroseksuelen, zeker als zij hun voorkeur geheim hielden.

Geen buitenechtelijke seksualiteit
Indirect konden regels en procedures bij gemeenten wel degelijk andere consequenties hebben voor homoseksuele dan voor heteroseksuele sollicitanten en personeelsleden. De Algemene Ambtenaren Reglementen (AAR’s) die gemeenten hanteerden hadden allemaal als vereiste dat men binnen en buiten dienst ‘onberispelijk en van goed zedelijk gedrag’ moest zijn om in gemeentedienst te komen. Goed zedelijk gedrag was verbonden met burgerfatsoen, huwelijkse staat en heteronormativiteit. De gemeente als werkgever tolereerde eigenlijk geen buitenechtelijke seksualiteit. Hetero’s kregen dan een berisping, maar voor homoseksuele mannen en lesbische vrouwen lag onzedelijkheid in hun seksuele voorkeur besloten. Daarbij mocht men vóór en ín gemeentedienst niet veroordeeld zijn voor misdrijven, dus ook niet voor 248bis en overige zedenovertredingen, waarvoor homoseksuele mannen nogal eens terecht stonden. Een dergelijk vonnis maakte kans op aanname of promotie bij gemeenten kleiner en leidde soms voor zittend homoseksueel personeel tot ontslag.

Meer systematische beoordeling
In de loop van de jaren vijftig gingen gemeenten over tot de 'methodische beoordelingssystematiek' die volgens de pleitbezorgers objectiever, wetenschappelijker en rechtvaardiger was dan de eerdere beoordelingen door leidinggevenden die minder systematisch werden aangepakt. Globaal kwam er daarmee minder nadruk op persoonlijk informatie (‘wie ben je’) en meer nadruk op kennis en kunde (‘wat doe je’ en ‘hoe doe je het’). ‘De juiste man op de juiste plaats kon door deze ontwikkeling op den duur zomaar ook een homoseksuele man zijn.’

Genoegdoening en excuses
Het Verwey-Jonker Instituut heeft het rapport dinsdag aangeboden aan minister Kajsa Ollongren van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. COC Nederland roept de regering op het leed te erkennen als gevolg van decennialange discriminatie van lesbische, homoseksuele en biseksuele mensen door de overheid. De belangenorganisatie wil in gesprek over genoegdoening voor de mensen die onder deze discriminatie hebben geleden. COC-voorzitter Astrid Oosenbrug vindt het nu tijd dat de regering haar stilzwijgen doorbreekt, het leed en de fouten uit het verleden erkent en excuses maakt. ‘Op die manier kunnen we deze trieste periode uit de geschiedenis op een waardige manier afsluiten.’