Eerst alles op zeker, dan pas innoveren

Raad voor het Openbaar Bestuur over decentralisaties

Op verzoek van de Eerste Kamer en de minister van Binnenlandse Zaken deed de Rob samen met de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) onderzoek naar de betekenis van de decentralisaties in het sociaal domein voor het functioneren van de lokale democratie en de kwaliteit van het openbaar bestuur. Daarvoor werden twintig zeer verschillende gemeenten geraadpleegd, maar ook zorgaanbieders, cliënten, leden van wijkteams, huisartsen en schoolbestuurders.

Volgens Albertine van Vliet, lid van de Rob en oud-burgemeester van onder meer Amersfoort, is de raad expres afgeweken van de gebruikelijke werkwijze; een afgerond advies. In plaats daarvan zijn ‘eerste waarnemingen’ bijeengebracht in een dynamisch (digitaal) document, dat telkens updates krijgt. Van Vliet: ‘Met betrekking tot de decentralisaties is onze overtuiging dat we na tweeënhalfjaar niet kúnnen zeggen wat goed gaat en wat niet.

Daar is deze stelselwijziging te gigantisch voor. Als adviesorgaan moet je je kwetsbaar opstellen en niet meteen klaarstaan met een oordeel en een standaardboekje, omdat men dat van je gewend is. De leerervaring staat in ons traject centraal.’

De raden zien volgens Van Vliet tot nu toe wel ‘tendensen’. ‘Ten eerste constateren we dat gemeenten geenszins reddeloos en radeloos zijn. Ze hebben er goed over nagedacht hoe ze de nieuwe taken op zich zouden nemen en uitvoeren, terwijl eind 2014 pas duidelijk was wat verwacht werd. Ze stuitten wel op problemen. Gelukkig zijn ze daar open over. Wij zijn onder de indruk van het enthousiasme en het verantwoordelijkheidsgevoel bij gemeenten, bestuurders, ambtenaren en gemeenteraden.’

De Rob constateert dat er lokaal nog geen scherpe keuzes zijn gemaakt en spreekt van ‘weinig beleidsrijk’. Van Vliet: ‘De revolutie is in het sociale domein nog niet uitgebroken. Nergens is ervoor gekozen er de beuk in te zetten en het radicaal anders te doen. Ik sluit echter niet uit dat er nog revolutionaire stappen gezet worden. Gemeenten zoeken doorlopend naar verbetering. Het is logisch dat zij zich er eerst van wilden vergewissen dat ze de zaak onder controle hebben. Pas als er meer ervaring is opgedaan, is er ruimte voor innovatie en het lange-termijnperspectief. In alle gemeenten waar wij ons licht opstaken heerst een breed gedeelde overtuiging dat zij er alles aan moeten doen om kwetsbare bewoners te ondersteunen. Zelf zijn gemeenten van oordeel dat zorg en hulp nu beter aansluiten bij de behoeften van hun inwoners dan vóór 2015.’

Zorgpunt
Een ‘zorgpunt’ is volgens de Rob wat gebeurt met inwoners die in de nieuwe situatie niet meer in aanmerking komen voor hulp die ze eerder wel ontvingen. Vangnetten voor die mensen moeten een punt van aandacht blijven voor zowel gemeenteraadsleden als ambtenaren en zorgprofessionals, zegt de Raad.

Volgens Van Vliet zijn gemeenteraadsleden bijna collectief zoekende naar hun verantwoordelijkheid en rol. ‘Ze worstelen met de vragen die ze moeten stellen en naar instrumenten om relevante gegevens te krijgen en sturing te geven. Veel taken zijn belegd in regionale verbanden en dat maakt het nog lastiger. Dat raadsleden vooralsnog geen politiek bedrijven in het sociaal domein, doet me denken aan de jaren van wederopbouw. Toen heerste een gezamenlijk gevoel: eerst moeten we het land opbouwen. Zo’n soort depolitisering zie je nu ook. Er is geen groene of rode jeugdzorg, net zomin als er reformatorische verkeersdrempels zijn. Er is alleen de jeugdzorg van onze stad.’

Van Vliet vindt dat gemeenteraden structureel getraind moeten worden om meer sturend gedrag te ontwikkelen. ‘Veel gemeenten investeren in de kennispositie van de gemeenteraad, maar vaak nog op incidentele basis. Daarbij komt dat de colleges zelf ook nog niet altijd voldoende zicht hebben op de nieuwe doelgroepen, de totale kosten of de effecten van beleid om raadsleden adequaat te informeren.’ De decentralisaties resulteerden in meer en intensievere regionale samenwerking.

Een constante daarin is dat deze per taak of beleidsveld verschillen, waarbij gemeenten dan weer eens met het ene, dan weer eens met een ander cluster gemeenten samenwerken. ‘Wisselende contacten’ noemt Van Vliet dat. ‘Als een gemeente in een streek zit met zware confessionele opvattingen, maar zelf wat lichtere gedachten heeft, is het prettig als jeugdzorg met een ander wordt geregeld in plaats van met een gemeente die daar geen trek in heeft. En het is ook geen slecht idee om de oriëntatie van je inwoners voor bepaalde voorzieningen te volgen.’

Aparte geldstroom
In het bestuursakkoord tussen VNG en BZK is afgesproken dat voor nieuwe decentrale taken geld uit de rijksbegroting vrij besteedbaar werd overgeheveld naar het gemeentefonds. Vanwege onzekerheid over de toereikendheid van het budget bleef het decentralisatiegeld als aparte geldstroom zichtbaar. ‘De rijksverdeling in de budgetten van de verschillende wetten lijkt een normerende rol te spelen bij de bedragen die gemeenten uittrekken voor lokale voorzieningen. Zo werd bijvoorbeeld de bezuiniging van het rijk op de Wmo een-op-een doorvertaald door gemeenten in een bezuiniging op de Wmo. De les die valt te trekken is volgens de Rob en de Rfv dat de wetgever zo snel mogelijk van apart zichtbare budgetten moet afstappen, omdat het leidt tot ‘potjesdenken’, aldus Van Vliet.

Op veel plaatsen is voorzichtigheidshalve financieel hard op de rem getrapt, maar het beeld dat gemeenten geld voor zorg hebben overgehouden, klopt volgens haar niet. ‘Uitkomsten van de verdeel-technische exercitie zijn naar onze mening ten onrechte geïnterpreteerd in termen van overschot of tekort.’

Bij incidenten ontstaat al gauw de roep om generieke ingrepen ‘van bovenaf’. Soms nuttig volgens Van Vliet, ‘om onduidelijkheden in de wetgeving te verhelderen’. Dat gebeurde bij de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep, die oordeelde dat huishoudelijke hulp als algemene, in plaats van als maatwerkvoorziening ingericht mag worden.

En in het geval van de ‘casus Steenwijkerland’ had genoemde gemeente de primeur om op de vingers getikt te worden omdat de hoogste bestuursrechter vond dat onzorgvuldig was omgegaan met de verlening van jeugdzorg. ‘Maar de uitspraken van de CRvB tot nu toe laten volgens ons zien dat de wet goed is zoals hij is.’

Gemeenten ervaren ‘Haagse’ antwoorden op lokale vraagstukken als ongewenste interventie. Maar Van Vliet merkt op dat er in Den Haag ‘ongelooflijk veel gedaan is om niet op incidenten te happen en ervanaf te blijven’. ‘Wij zien op dat punt twee waarheden en vinden dat er mooie dingen gebeuren op de ministeries. Blijkbaar wordt dat niet goed uitgelegd, want in den lande wordt geroepen dat ‘Den Haag’ bij het minste of geringste ingrijpt. Wat nodig is naar ons idee, is dat er een brug geslagen wordt tussen het goede van wat in Den Haag wordt uitgevoerd en hoe dat ervaren wordt op het lokale niveau. In een later stadium gaan daar onze leersessies over. We nodigen de ministeries uit als we gemeenten met elkaar laten praten over hun ervaringen.’