Sociaal beleid tegen euroscepsis

De Europese Unie heeft maar weinig bevoegdheden als het gaat om sociaal beleid. Toch lijkt de unie de laatste jaren een steeds socialer profiel te krijgen. Hoe komt dat en is dat wenselijk? Binnenlands Bestuur peilde de meningen in Straatsburg. ‘Het is een illusie om te denken dat je de verzorgingsstaten volledig kunt harmoniseren.’

Europarlementariërs spraken van een historisch besluit, toen vorig jaar september een Europese richtlijn voor minimumlonen werd aangenomen door het Europees Parlement. Een ‘revolutie in de naam van sociale rechtvaardigheid’, noemde de Italiaanse sociaaldemocraat Elisabetta Gualmini het. De richtlijn bepaalt dat de Europese lidstaten hun minimumloon moeten toetsen aan het gemiddelde en mediane loon in het land. Het is geen bindende maatregel, maar de lidstaten moeten wel verantwoording afleggen over hun inspanningen om voor een toereikend minimumloon te zorgen.

Eén van de redenen waarom dit besluit historisch is te noemen is dat sociaal beleid niet bepaald core business is van de Europese Unie. Zaken als loon, uitkeringen, armoedebestrijding of pensioenen worden gezien als het beleidsterrein van de lidstaten, niet van de EU. In het Verdrag van Lissabon, waarin de bevoegdheden van de EU zijn vastgelegd, staat zelfs expliciet dat de EU geen rol heeft als het gaat om beleid rondom lonen. Is de richtlijn voor minimumlonen dan een radicale breuk met het verleden? Dat valt te bezien. Pogingen om het sociale beleid van de lidstaten op Europees niveau te coördineren, waren er altijd al. Wel lijkt de aandacht voor sociale thema’s te groeien onder politici en beleidsmakers in Brussel.

Zo werd in 2017 onder voorzitterschap van Jean-Claude Juncker een ‘Europese pijler van sociale rechten’ afgekondigd, waarin doelen worden gesteld op het gebied van werkgelegenheid, onderwijs en armoede. De afgelopen jaren zijn maatregelen genomen om de loonkloof tussen mannen en vrouwen te dichten en de werk-privé-balans te verbeteren. Er werd Europese wetgeving aangenomen over kraamverlof: de partner van de vrouw die bevallen is, heeft nu recht op tien dagen verlof. Ook heeft de Europese Commissie lidstaten opgeroepen om hun inkomensvoorziening te moderniseren in de strijd tegen armoede en sociale uitsluiting.

Leidmotief

Europarlementariër Agnes Jongerius (PvdA), die medeverantwoordelijk was voor de richtlijn voor minimumlonen, ziet ook dat de EU de laatste jaren een socialer gezicht krijgt. ‘Eigenlijk is het een trend terug naar een socialere unie’, licht ze toe. ‘Het idee dat Europa er ook voor moet zorgen dat mensen het sociaal beter krijgen, dat is eigenlijk altijd al een soort leidmotief geweest in de architectuur van de Europese Unie.’

De aandacht voor sociaal beleid is volgens Jongerius dus terug van weggeweest. Voormalig commissievoorzitter Jacques Delors had in de jaren tachtig bijvoorbeeld duidelijke sociale ambities. Onder voorzitter José Manuel Barroso lag de nadruk meer op economische groei, zegt Jongerius. ‘Toen werd sociale bescherming vaak gezien als belemmerende wetgeving, red tape die vrij ondernemerschap in de weg zit. Dat is lang de dominante lijn geweest, vooral in de jaren negentig. En ook tijdens de bankencrisis was de opdracht aan Griekenland, Portugal en Italië: breek de sociale bescherming af, verlaag je minimumloon.’

Je kunt geen interne markt creëren zonder afspraken op sociaal gebied

Jeroen Lenaers

Het omslagpunt kwam onder Juncker, die in 2014 voorzitter van de Europese Commissie werd. Sindsdien zwiept de pendule weer richting een socialere unie. Ook Europarlementariër Jeroen Lenaers (CDA) benadrukt dat er al vanaf de eerste dagen van de EU aandacht was voor sociale wetgeving. ‘Al vanaf het allereerste begin van de Europese Unie zagen de founding fathers een noodzaak om ook op sociaal gebied met oplossingen te komen. Je kunt niet een interne markt creëren, met vrij verkeer, zonder dat je afspraken maakt op sociaal gebied.’

Sociale rechten

Waar komt die hernieuwde aandacht voor de sociale dimensie van de EU vandaan? Volgens lector Mendeltje van Keulen, die bij De Haagse Hogeschool onderzoek doet naar de veranderende rol van de EU, is dat vooral een gevolg van de interne markt die zich nog altijd verder verdiept. Daardoor komt er steeds meer behoefte aan afstemming van sociale rechten. Nieuwe sociale wetgeving is vooral een manier om concrete problemen op te lossen, zegt Van Keulen. ‘Het is niet zo van: dat gaan we lekker federaliseren. Ik geloof niet zo in een Europese Unie by design. Europese samenwerking wordt gevormd door omstandigheden.’

Van Keulen benadrukt ook dat nieuwe Europese wetgeving niet zomaar wordt bedacht door politici en ambtenaren in Brussel, en vervolgens aan de lidstaten wordt opgelegd. Besluitvorming is altijd afhankelijk van steun van de nationale regeringen. Als ‘Europa’ een besluit neemt, betekent dat in feite dat de lidstaten samen een besluit hebben genomen, en dat het in de Tweede Kamer aan de orde is geweest. In die zin heeft het vertrek van het Verenigd Koninkrijk uit de EU ook een impuls gegeven aan de ontwikkeling van Europese sociale wetgeving.

Van Keulen: ‘Dat helpt absoluut. Het VK was een remmer op het gebied van sociaal beleid.’ De Brexit gaf bovendien een politieke impuls aan de ontwikkeling van een sociale unie, zegt Europarlementariër Jongerius. ‘Het referendum maakte duidelijk dat de mensen in het geïndustrialiseerde noorden van Engeland, die vroeger Labour stemden, zoiets hadden van: wat doet Europa eigenlijk voor ons? Tegelijkertijd zagen we in Frankrijk de eerste gele hesjes en moest Macron het in de presidentsverkiezing opnemen tegen Marine Le Pen. Dat moment heeft Juncker aangegrepen om te zeggen: wij moeten nu sociaal beleid weer bovenaan de agenda zetten.’

Kortom: sociale vooruitgang als medicijn tegen eurosceptisch populisme. Jongerius: ‘Als je steun wil hebben voor Europese samenwerking, dan moet je aan mensen laten zien: de EU is niet alleen maar een samenwerkingsproject voor de elite of voor de bedrijven, er gebeurt ook iets voor jou.’

Kantelen

Ook de coronapandemie, de oorlog in Oekraïne en de torenhoge inflatie dragen bij aan een sense of urgency voor Europese sociale wetgeving, denkt Jongerius. ‘We hebben gezien dat eigenlijk alle banen die we in de pandemie ‘essentiële banen’ zijn gaan noemen, aan de onderkant van het loongebouw zaten. Voor de mensen die dat werk doen, komen de energiecrisis en de duurdere boodschappen ook harder aan. We zien dus steeds dat de crisissen niet iedereen evenredig raken.’

Overigens lijkt ook de Nederlandse regering zich positiever op te stellen tegenover sociale Europese wetgeving. ‘Het kabinet verwelkomt een aantal recente initiatieven van de Commissie op sociaal terrein’, schrijft het kabinet in de ‘Staat van de Unie 2023’. ‘Een sterke interne markt is een eerlijke en duurzame markt, met concurrentie op innovatie en kwaliteit en niet op sociale bescherming’, vindt het kabinet. Jongerius: ‘Nederland stond lang achter de brede schouders van het Verenigd Koninkrijk, die overal tegen waren op sociaal gebied. Nu komt minister Karien van Gennip, terecht, tot de conclusie dat Nederland sommige dingen niet alleen kan regelen. Dus ook daar is het aan het kantelen.’

Ondanks dat de voorstanders van een sociaal Europa dus de wind in de rug lijken te hebben, is er nog altijd weerstand. Bert-Jan Ruissen, Europarlementariër namens de SGP, vindt dat Europa zich in principe niet moet bemoeien met de verzorgingsstaten van de EU-landen. ‘Ik zie ook dat er sprake is van armoede, dat de rijen bij de voedsel bank alleen maar langer worden. Maar in Brussel is er dan meteen een Pavlov-reactie: we moeten het Europees oplossen. En daar geloof ik dus niet in.’ Hij is dan ook sceptisch over de sociale ambities van de EU. ‘Sinds een paar jaar hebben ze het voortdurend over de sociale pijler. Daar heb ik niet zo veel mee.’

Lokaal

Volgens Ruissen moet de sociale zekerheid juist zo lokaal mogelijk worden georganiseerd. ‘Het begint bij wijze van spreken bij de ambtenaar die in de gemeente Alkmaar de bijzondere bijstand regelt. Het grote risico van verdere centralisatie van sociaal beleid, is dat je geen recht meer doet aan de diversiteit die er is tussen de landen. Zaken als het minimumloon, die kun je gerust toevertrouwen aan de lidstaten zelf. En ook gemeenten moeten voldoende speelruimte houden om eigen keuzes te maken. Zij weten wat er speelt in hun gemeente en waar behoefte aan is. Die hebben die Brusselse aanwijzingen echt niet nodig.’

Zaken als het minimumloon kun je gerust toevertrouwen aan de lidstaten zelf

Bert-Jan Ruissen

Ruissen maakt zich zorgen over de kant waar Europa op lijkt te gaan. ‘Ik vergelijk de Europese Unie wel met een sneeuwbal. Die rolt en rolt en wordt steeds groter. Dat zie je eigenlijk op alle terreinen, ook op sociaal vlak. Maar als die sneeuwbal blijft doorrollen, dan eindigen we in een superstaat waar alles centraal wordt geregeld en Den Haag een soort provinciestad van Brussel is. Dat wil ik echt niet.’ Europa moet zich concentreren op zaken die grensoverschrijdend zijn, vindt Ruissen, en sociaal beleid hoort daar wat hem betreft niet bij. Parlementariër Jongerius vindt dat sociale zekerheid juist wel grensoverschrijdend is. Dat komt omdat de interne markt de nationale verzorgingsstaten onder druk zet. Jongerius: ‘Als je de sociale bescherming niet coördineert op Europees niveau, dan zul je zien dat landen in een concurrentieslag terecht komen over wie het meeste kan bezuinigen op sociale voorzieningen.’

Met andere woorden: landen offeren hun sociale bescherming op om meer bedrijven naar zich toe te trekken. Minder sociale zekerheid betekent immers lagere kosten voor werkgevers. Europarlementariër Jeroen Lenaers (CDA) kan zich gedeeltelijk vinden in het argument van Jongerius. ‘Er zijn zeker aspecten van sociaal beleid die raken aan de interne markt. Je moet echt oppassen dat het vrije verkeer niet leidt tot een race to the bottom waarbij sommige landen het sociale afvoerputje van de interne markt worden. Maar het is een illusie om te denken dat je de verzorgingsstaten volledig kunt harmoniseren. Dat kan cultureel gezien niet: de landen hebben allemaal een andere geschiedenis qua verzorgingsstaat.’

Grens

Daarom is er een grens aan wat Europa kan en moet doen op sociaal gebied, vindt Lenaers. Hoewel zijn fractie wel voor de richtlijn voor minimumlonen heeft gestemd, benadrukt hij dat Europa de lidstaten geen verplichtingen op moet leggen op dat gebied. ‘We hebben heel duidelijk onze rode lijn aangegeven: Europa mag geen dwingende regels opleggen over de hoogte van het minimumloon.’ Lenaers: ‘Het is goed dat lidstaten zich moeten verantwoorden voor de hoogte van het minimumloon, maar je moet ook erkennen dat Europa een enorm divers samenwerkingsverband is, waarbij het moeilijk is om gezamenlijke minimum normen te stellen. Het is een illusie dat je van de Europese Unie een soort eenheidsworst kan maken.’

‘Dat betekent echter niet dat je vanuit Europa niks mag doen’, gaat Lenaers verder. ‘Het kraamverlof voor partners bijvoorbeeld, dat hebben we in Nederland verbeterd, onder andere vanwege de druk die vanuit Europa ontstond. Daar heeft Europa wel degelijk een rol.’ Een ander voorbeeld waar Europese samenwerking waardevol is, volgens Lenaers: de vorming van een Europese Arbeidsautoriteit, die coördinatie tussen de arbeidsinspecties van de lidstaten bevordert.

Gaat Europa de komende jaren steeds meer bevoegdheden krijgen op sociaal gebied? Zo ja, gaan we dan inderdaad richting de superstaat waar SGP-parlementslid Ruissen voor waarschuwt? Zo’n vaart zal het niet lopen, verwacht lector Mendeltje van Keulen van De Haagse Hogeschool. ‘Ik denk wel dat we naar een socialere unie toe gaan. Maar de EU blijft een omgekeerde federatie: de grote beleidsterreinen liggen bij de landen. De verzorgingsstaat wordt gefinancierd door belastingen. En daar gaat Europa niet over. De EU zal nooit uitkeringen gaan betalen. Dan zou er wel heel veel moeten gebeuren.’