Slome start dijkversterking
Ruim 2.000 kilometer dijktraject voldoet niet aan de veiligheidsnorm.
Ruim 2.000 kilometer dijktraject voldoet niet aan de veiligheidsnorm. En dus zijn de waterschappen, samen met Rijkswaterstaat, in het Hoogwaterbeschermingsprogramma (HWBP) aan de slag. HWBP-directeur Erik Wagener legt uit waarom de dijkversterking veel langzamer gaat dan gepland.
Hoe veilig zijn de Nederlandse dijken? De schrik zou je om het hart slaan na een bezoekje aanwaterveiligheidsportaal.nl. Klik daar op Landelijk Veiligheidsbeeld en vink vervolgens Veiligheidsoordeel per dijktraject aan en hup … het grootste deel van de belangrijkste Nederlandse dijken en zeeweringen, de primaire waterkeringen, kleurt rood en oranje van onveiligheid. De dijken voldoen niet aan de veiligheidsnorm die sinds 2017 geldt en waar alle Nederlandse primaire waterkeringen uiterlijk 2050 aan moeten voldoen. Ziedaar de opdracht waar het Hoogwaterbeschermingsprogramma (HWBP), een coproductie van waterschappen en Rijkswaterstaat, zich voor gesteld ziet: dijken verstevigen zodat ze veilig zijn. Versteviging van dijken is iets van alle tijden. Immers, het water dat almaar tegen de dijken klotst, tast de stevigheid van dijken nu eenmaal aan en bovendien kunnen veiligheidsnormen worden aangepast, bijvoorbeeld aan klimaatverandering. Het HWBP is dan ook niet het eerste dijkverstevigingsprogramma. Zijn voorganger, het HWBP2 (ja, echt), is inmiddels bijna afgerond.
Het (nieuwe) HWBP ging er bij de start in 2014 vanuit dat van de 3.469 kilometer primaire waterkeringen (dat wil zeggen: langs de zee en de grote rivieren) 900 kilometer versterkt moest worden. In 2017 werd echter een nieuwe Waterwet van kracht met een nieuwe veiligheidsnorm. ‘De oude norm was een overschrijdingsnorm, die ging over waterhoogte: hoeveel waterhoogte kan een dijk keren?’, legt directeur Erik Wagener van het HWBP uit. ‘Nu kijken we veel meer naar sterkte. Het kan zijn dat een dijk die hoog genoeg is toch wordt afgekeurd. En we kijken naar de risico’s: wat zit er achter de dijk? De waterveiligheidsnorm is veel geavanceerder geworden.’
Deltawerken
De negentien waterschappen met primaire waterkeringen – alleen Vechtstromen en De Dommel hebben die niet – moesten in de Landelijke Beoordelingsronde Overstromingskans (LBO1) voor 1 januari jl. de veiligheid van die keringen hebben getoetst. Met de informatie die dat heeft opgeleverd gaat het HWBP er inmiddels vanuit dat 1.500 kilometer dijk op de schop moet. Het gaat daarmee om ‘de grootste dijkversterkingsoperatie sinds de Deltawerken’, aldus de Unie van Waterschappen op haar site.
Definitief is de opgave van 1.500 kilometer dijkversterking overigens niet. De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) destilleert op dit moment uit de beoordelingen die de waterschappen tijdens LBO1 hebben gemaakt een actueel veiligheidsbeeld. Wie zelf de rode en oranje dijktrajecten in het waterveiligheidsportaal optelt, ziet dat het om ruim 2.000 kilometer gaat. De minister van Infrastructuur & Waterstaat zal in de loop van dit jaar zijn veiligheidsbeeld aan de Tweede Kamer presenteren. Dan zal blijken hoeveel kilometer dijk niet aan de norm voldoet. Daarmee is nog niet gezegd hoeveel kilometer dijk versterking behoeft.
HWBP-directeur Wagener blikt in een vergaderkamertje van de Utrechtse kantoorkolos van Rijkswaterstaat vooruit op de klus die het HWBP te klaren heeft. ‘Er zijn meerdere wegen naar Rome. Dijkversterking is de meest voor de hand liggende, maar soms kun je met andere maatregelen de waterveiligheid vergroten.’ Om dit te begrijpen eerst een intermezzo. De waterschappen hebben aan de ILT gerapporteerd hoeveel kilometer dijk niet aan de veiligheidsnorm voldoet. Dat rapporteren doen ze per dijktraject. Een dijktraject kan lang of kort zijn. Dijktraject 58-1 in Limburg tussen Groeningen en Vortum-Mullem bijvoorbeeld is 1.734 meter. Dijktraject 43-2 in Gelderland tussen Rijswijk en Heteren is 34 kilometer.
Een dijktraject wordt in zijn geheel goedgekeurd of afgekeurd. Soms is een dijk afgekeurd omdat duidelijk is dat een stuk niet aan de norm voldoet, zonder dat duidelijk is hoe de rest van de dijk erbij ligt. Wagener: ‘Sommige dijken zijn gedetailleerd onderzocht. Sommige voorlopig, omdat de inschatting was: dit stuk dijk is voorlopig niet aan de beurt, dus dat hoeven we nu nog niet achter de komma uit te vlooien, want we hoeven daar pas over 20 jaar iets te doen.’ Zodra een project start volgen grondmetingen en monsternames om het afgekeurde dijktraject nader te onderzoeken. ‘Dan zie je vaak dat stukken in dat traject worden goedgekeurd. Er wordt gezegd: we zien hier een stuk dat we met het verhogen van de grondwaterstanden veilig kunnen maken, hier kunnen we met wat meer toezicht in het dagelijks beheer oplossen, en daar is een stuk dat echt moet worden versterkt’, zo somt Wagener een deel van de opties op.
Aanhoudende instabiliteit
Dat verklaart deels waarom de versterkingsoperatie van het HWBP sinds 2014 nog maar zo moeizaam uit de startblokken is gekomen. Van de 195,8 kilometer die in de periode 2014-2022 op het programma hebben gestaan, is uiteindelijk slechts 43,3 kilometer via ingrepen aan de dijk versterkt. Dat is 5,4 kilometer per jaar, een fractie van het moyenne van 50 kilometer waar het HWBP op mikt. Maar dat is niet de enige oorzaak voor de slome start. De laatste kadernota van het HWBP (2024-2035) rept van ‘aanhoudende instabiliteit’ van het programma. 45 procent van de zogenaamde beschikkingsmijlpalen is vertraagd. ‘De waterschappen krijgen per projectfase financiering van ons, op basis van een plan van aanpak dat ze indienen en dat wij toetsen’, zo legt Wagener de werkwijze van het HWBP uit. ‘
Eén zo’n financieringsbeslissing heet een beschikking. Die beschikkingsmijlpalen zeggen iets over het tempo. De projecten gaan langzamer dan gepland.’ Dat komt, zegt de HWBP-directeur, omdat de urgentste gevallen als eerste worden aangepakt, en dat zijn nu juist de complexere projecten. ‘Het heeft te maken met de onwennigheid van de nieuwe normering. Die normering is helder, maar hoe vertaalt zich dat in een technisch ontwerp? Hoe ziet die dijk er dan uit dat die aan die norm voldoet? Daar hadden we nog geen ervaring mee.’
Ook meekoppelkansen kunnen een spaak in het wiel van een vlot dijkversterkingsproces zijn. Wagener: ‘We hebben de ambitie in het HWBP om die projecten goed in te bedden in de omgeving. Dus te kijken of er kansen liggen in het gebied die we aan het project kunnen verbinden.’ Hij somt voorbeelden op: natuurontwikkeling, fietspaden, een havenfront dat op de schop moet. Vergeet de waddentribune niet, vult voorlichter Sjouke Van Houten aan. Bij de versterking van de Lauwersmeerdijk is, samen met lokale partners, in de dijk voor wandelaars en fietsers een uitzichtspunt gecreëerd. Wagener: ‘Dat soort processen zorgen ervoor dat die projecten afhankelijk worden van andere ontwikkelingen in het gebied.’
Waar ligt de verantwoordelijkheid voor de vertraging die daardoor ontstaat?
‘Uiteindelijk is het waterschap de opdrachtgever voor het dijkversterkingsproject. Maar omdat er veel meekoppelkansen in zo’n project worden ondergebracht, zijn het vaak gebiedsprojecten. Die worden niet meer door één partij aangestuurd, maar door een heleboel partijen. Door een gemeente, een provincie, een recreatieschap, een terreinbeheerder.’
Dat weet u van tevoren; en toch valt het tegen?
‘Ik denk dat planningsoptimisme heeft meegespeeld.’
Kunt u één project noemen dat heel anders is verlopen dan gedacht en gehoopt en hoe daarvan is te leren?
‘De Rijnkade, waar de Rijn langs de binnenstad van Arnhem loopt en terrassen en horeca zitten. Daar heeft men geleerd hoe ingewikkeld het is om het horecaseizoen goed te verwerken in het bouwseizoen. In de winter mag je niet bouwen, omdat dan het risico op hoogwater groter is. Je zit met een smal tijdsvenster, van eind maart tot begin oktober. Om daar een haalbare oplossing voor te bedenken, met al die ondernemers, heeft veel meer tijd gekost.’
Toch weet Wagener zeker dat vanaf 2026 meer dan 50 kilometer per jaar wordt gehaald. Een project heeft een doorlooptijd van zes, zeven jaar. De 660 kilometer aan projecten die tot nu toe in gang zijn gezet, zouden het aantal opgeleverde kilometers per jaar na 2026 vanzelf omhoog moeten stuwen.
De prijs van de dijkversterkingsoperatie is nog wel een dingetje. Een gemiddelde kilometer dijkversterking is steeds duurder geworden. In 2020 schatte het HWBP dat 1.500 kilometer dijkversterking 12,3 miljard euro zou kosten: 8,2 miljoen euro per kilometer. ‘Dat is de ambitie. Het is onzeker of we dat gaan halen. Zeker met de kostenstijging van vorig jaar. Dit jaar wordt een eerste inschatting gemaakt – dat gaat het ministerie doen – over de financiele haalbaarheid, de kosten van het HWBP.’ Wagener wil geen prognose geven. ‘Ik kan dat op basis van de huidige gegevens niet doen. We hebben de gerealiseerde kilometers, op dit moment het meest betrouwbare wat we hebben. Daar zitten we nog net onder die norm van 8,2, maar we zien wel aankomen dat we daar overheen gaan.’
Verstedelijkte omgeving
Vorig jaar berichtte de Provinciale Zeeuwse Courant van een dijk bij Hansweert die ruim 30 miljoen euro per kilometer gaat kosten, dit jaar berichtte Trouw over een dijkversterking bij Zwolle die 40 miljoen per kilometer gaat kosten. ‘Er zijn projecten waarbij het gaat om een inpassing in een verstedelijkte omgeving, soms misschien wel monumentaal. Dan heb je een special te pakken’, reageert Wagener. ‘Maar we hebben ook eenvoudigere dijkversterkingen in de polder in het weiland. De ene dijkversterking is de andere niet, maar we zien dat die kosten snel stijgen.’ Innovatie moet de prijs weer laten zaken.
Zoals bij de brede groene dijk langs de Eemsdollard. ‘Die Eemsdollard moet regelmatig worden gebaggerd voor de scheepvaart. Die bagger laten we op een depot rijpen en indrogen en dan kunnen we hem gebruiken in de dijk. Die bagger an sich voldoet niet aan de kwaliteitseisen. Door een wat bredere dijk te ontwerpen dan je zou doen op basis van goede klei, kun je met materiaal uit het gebied de dijk versterken.’
Dat klinkt meer als creatief dan innovatief.
‘We hebben ook technische innovaties, zoals de grofzandbarrière. Piping is een groot probleem langs de rivierdijken. Dat is het effect dat in de kwelstromen die onder een dijk lopen zand wordt meegevoerd onder de dijk naar de binnendijkse zijde. Dat kan op een gegeven moment een gat, een pipe, creëren, waardoor de dijk kan bezwijken. Piping kun je op verschillende manieren oplossen. Je kunt aan de binnenkant een berm tegen de dijk aanleggen, maar je kunt er ook een damwand in slaan, zodat de pipe wordt onderbroken. Allebei ingrijpende oplossingen. Zo’n berm is vooral ruimtelijk ingrijpend, want er staan allemaal boerderijen en zo’n damwand is duur.
Nu experimenteren we met een verticale sleuf, op de plek waar je anders misschien die damwand had ingeslagen, waar je grofzand inbrengt met verschillende korreldiktes. Dat fungeert als een filter voor de kwelstroom. Het houdt zand tegen en laat water door. Dat is goedkoper en duurzaam. Bij Gameren hebben we dat aangelegd op een kilometer. Het is een elegante techniek die we ook op andere plekken gaan toepassen.’
Hoe zit het met stikstof? Er is geen vrijstelling meer voor bouwactiviteiten. Wat betekent dat voor de dijkversterking?
‘Dat was een tegenvaller toen die vrijstelling er afging. Op dit moment zijn er drie projecten die er last van hebben, omdat die dicht tegen vergunningverstrekking aan zitten en nu opnieuw hun huiswerk moeten doen. Die zijn daar volop mee bezig en dat lijkt goed te komen. Een grote groep projecten zou er op termijn last van hebben. Die hebben nu nog wel de tijd om te kijken hoe je dat kunt voorkomen.’
Het gaat bij stikstof om de machinerie om de dijk te versterken. Zijn er geen elektrische alternatieven?
‘Jazeker. En omdat het HWBP al een duurzaamheidsambitie heeft – duurzamer, CO2-neutraal produceren – was er in HWBP-projecten al volop geëxperimenteerd met emissieloos materieel. Dat zie je nu toenemen. Er wordt gewerkt met elektrische kranen en met een waterstofkraan.’ Hoewel de maatregel op zichzelf simpel is, vraagt de emissieloze bouwplaats ‘best een grote transitie. Het materieel is niet op grote schaal voorhanden. Dus je ziet dat oude dieselkranen worden omgebouwd.’
Last but not least, wat zou de rol van gemeenten moeten zijn in de dijkversterking?
‘Gemeenten kennen de lokale wensen en behoeften en de ambities in het gebied: een parkje, een wandelroute. Dus het is ontzettend belangrijk – en dat zie ik ook gebeuren – dat gemeenten vanaf het begin aan tafel zitten bij projecten en de verbinding leggen met de mensen in de omgeving. We willen dat plannen in samenhang worden ontwikkeld. We willen voorkomen dat mensen steeds weer last hebben van bouwwerkzaamheden.’
Is daar nog winst te behalen?
‘Ik zou tegen gemeenten en provincies willen zeggen: realiseer je dat dit een grote investeringsopgave is met ruimtelijke impact. Wacht niet tot het moment dat het waterschap aanbelt, maar denk mee, denk vooruit over de kansen die zo’n project biedt en hoe je ervoor zorgt dat het op een goede manier in je gemeente wordt gerealiseerd.’
Plaats als eerste een reactie
U moet ingelogd zijn om een reactie te kunnen plaatsen.