Omgevingsvisie is meer dan een optelsom

Nederland staat voor grote opgaven in de leefomgeving, die alleen in samenhang zijn op te pakken. Maar daar ontbreekt het in de conceptversie van de Nationale Omgevingsvisie nu juist aan. Volgens Rienk Kuiper dreigt zo spanning te ontstaan met de Omgevingswet, die immers expliciet van een integrale visie uitgaat.

Beslissende fase

Zowel het klimaat- als het landbouwbeleid is in een beslissende fase beland, zo concludeerde het Planbureau voor de Leefomgeving in september in de Balans van de Leefomgeving 2018. Rondom de grote opgaven, met name op het vlak van de energietransitie, de systeemverandering in de landbouw, het circulair maken van de economie en de verdere verstedelijking zijn bepalende beleidskaders in de maak. Het kabinet staat voor de taak om in de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) aan te geven hoe het de nationaal-regionale samenhang tussen omgevingsopgaven ziet en welke betekenis het geeft aan omgevingskwaliteit in het veranderende Nederland van nu en in de toekomst. Juist ook omwille van draagvlak en betrokkenheid.

Samenhangend beeld
Daarvoor is een samenhangend en pragmatisch toekomstbeeld op de ontwikkeling van Nederland nodig. Deze krijgt conform de Omgevingswet vorm in de NOVI, waar al enkele jaren aan wordt gewerkt, en die in 2019 het licht moet zien. Samenhangend is van belang omdat de verschillende opgaven niet los van elkaar kunnen worden gezien. Pragmatisch is belangrijk omdat verbindingen tussen die opgaven ook feitelijk moeten leiden tot een samenstel van gewenste ­veranderingen in de omgeving – tot de ­manier van wonen, vervoeren en verwarmen aan toe.

Ruimte is schaars
Het Kabinetsperspectief Nationale Omgevingsvisie onderschrijft de meerwaarde van een integrale benadering gericht op duurzaamheid, een aspect waaraan de Omgevingswet een groot belang toekent. Er zijn forse ruimteclaims, en de ruimte in Nederland is schaars. Ook is er de noodzaak tot verandering van de leefomgeving op een manier die geen negatieve effecten heeft op onder andere natuur, landschap en steden.

Ruimtelijke visie
Toch lijkt het Kabinetsperspectief de NOVI neer te zetten als een voornamelijk ruimtelijke visie, waarin de hoofdlijnen van sectorale beleidsnota’s op het gebied van energie, landbouw, natuur en mobiliteit worden samengebracht. Op elk van de deelterreinen worden zinvolle algemene ordeningsprincipes aangereikt, zoals voor de plaatsing van hernieuwbare energie, voor de regionale woningopgave, en voor het tegengaan van verdere bodemdaling. Een meer samenhangende benadering ontbreekt nog.

Tegenstrijdige belangen
Een omgevingsvisie moet volgens de (Memorie van Toelichting over) de Omgevingswet tegenstrijdige of juist mee-koppelende belangen identificeren. Dat heeft nog niet plaatsgevonden. De rijksoverheid zou in de NOVI vervolgens, bij strijdigheden tussen ruimteclaims, duidelijke keuzes kunnen maken tussen de strijdige belangen, en voorwaarden kunnen stellen aan de ruimtelijke inrichting.

Afwegingskaders
Waar deze keuzes volgens de NOVI elders of later moeten worden gemaakt, verdient het aanbeveling dat de overheid in de NOVI afwegingskaders stelt, en duidelijk is over het proces van verdere besluitvorming. Een actueel voorbeeld is het gewicht dat het kabinet geeft aan het afwegingsproces dat nu plaatsvindt in het omgevingsbeleid van provincies en gemeenten bij het opstellen van de Regionale Energiestrategieën (klimaatakkoord) en de richting die de rijksoverheid daarbij voorstaat.

Hartenkreten
Ook andere overheden en instanties signaleren het belang van een samenhangende aanpak. ‘Werk als één overheid’ en ‘laat transities elkaar versterken’. Dat zijn de hartenkreten in het manifest over de Nationale Omgevingsvisie van koepelorganisaties IPO, VNG en UvW. Het is een oproep om bij de uitwerking van de NOVI de departementen meer op één lijn te krijgen en beleid en middelen te ontschotten. Het College van Rijksadviseurs (CRa) zegt in zijn advies Panorama ­Nederland: Doe het integraal, niet sectoraal; doe het gezamenlijk.  En de Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (Rli) is bezorgd dat deze samenhang onvoldoende uit de verf komt, zowel bij de voorbereiding van de NOVI als bij de uitvoering daarvan.

Spanning
Door het ontbreken van samenhang dreigt spanning te ontstaan met de Omgevingswet, die een omgevingsvisie expliciet als een integrale visie benoemt, en niet als ‘de optelsom’ van sectorale visies. Als het kabinet zijn doelen voor de grote opgaven wil halen, dan is een samenhangende en participatieve aanpak onontbeerlijk, in samenwerking met andere betrokken overheden en maatschappelijke organisaties. Een samenhangende aanpak kan er bovendien toe leiden dat de transities elkaar versterken en dat burgers de fysieke omgeving ervaren als mooier, schoner en minder gefragmenteerd. Dit zal het draagvlak voor de transities vergroten.

Rienk Kuiper is programmaleider Ruimtelijke Ordening bij het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL).

Lees het hele essay van Rienk Kuiper deze week in BB04 (inlog).