Ministeriële regeling plankosten exploitatieplan

In drie eerdere kwartaalberichten (juni 2017, september 2017, januari 2018) zijn wij ingegaan op de regeling plankosten exploitatieplan zoals die per 1 april 2017 in werking is getreden. Daarbij hebben twee specifieke punten aandacht gekregen. Dit betreft: 

• Overgangsrecht: Hoe te handelen bij herzieningen van bestaande exploitatieplannen die zijn vastgesteld voor 1 april 2017?

• Herzieningen: Welke versie van de regeling moet worden gehanteerd bij herzieningen van exploitatieplannen?

In ons kwartaalbericht van januari 2018 zijn wij ingegaan op een artikel van de opstellers van de regeling als gepubliceerd in Grondzaken in de Praktijk (december 2017)1 waarin op deze punten duidelijkheid wordt gegeven. Met betrekking tot de twee punten werd het volgende gesteld:

• Overgangsrecht: “Het Ministerie van Infrastructuur en Milieu is hier duidelijk over: bij een herziening van een exploitatieplan dat al vóór de inwerkingtreding was vastgesteld of ter inzage was gelegd is de regeling niet van toepassing. Een herziening van een exploitatieplan levert geen nieuw exploitatieplan op. Het blijft een al lopend exploitatieplan. Anders gezegd dient artikel 11 letterlijk te worden opgevat: de regeling kan van toepassing worden door een nieuw exploitatieplan vast te stellen.”

• Herzieningen: “De regeling zelf blijft bij een jaarlijkse actualisatie ongewijzigd, evenals de naam: het blijft regeling 2017. Wel is het belangrijk om zelf een jaar van actualisatie bij te houden omdat de versie van de regeling die geldt ten tijde van het vaststellen van het exploitatieplan voor dat plan blijft gelden tot en met de eindafrekening. Immers, als het exploitatieplan jaarlijks geactualiseerd zou worden met toepassing van de geactualiseerde regeling dan zou sprake zijn van zowel toerekening van rente in de grondexploitatie, als van indexatie van tarieven. Dit zou leiden tot een dubbele verhoging. En omdat is gekozen voor de fictie van realisatie van de plankosten op het moment van vaststellen van het exploitatieplan zou het ook in strijd zijn met het uitgangspunt van exploitaties, dat indexatie wordt toegerekend aan bedragen die nog niet gerealiseerd zijn, en rente aan bedragen die dat wel zijn.”

Bovenstaande antwoorden zijn helder: De regeling is niet van toepassing op exploitatieplannen die al voor 1 april 2017 in werking zijn getreden en bij herzieningen blijft de regeling van toepassing die gold in het jaar van vaststellen van het exploitatieplan. Om de “werkelijke” kosten te bepalen moet die versie van de regeling wel opnieuw worden ingevuld.

Inmiddels is er ook vanuit het Ministerie een vraag en antwoord document verschenen, gepubliceerd op 26 juni 2018. Onderstaand wordt de reactie op de twee hiervoor behandelde vraagstukken weergegeven alsook wordt ingegaan op twee overige interessante punten.

Overgangsrecht

Onderstaand is de vraag en het antwoord van het Ministerie op dit punt weergegeven.

• Vraag: Moet de nieuwe regeling worden toegepast bij de herziening van een exploitatieplan waarbij de plankosten aan de hand van de concept regeling uit 2010 zijn bepaald?

• Antwoord: Nee, in dat geval hoeft het bevoegd gezag de regeling plankosten exploitatieplan niet per se toe te passen. Een dergelijk exploitatieplan valt onder het overgangsrecht van artikel 11 van de regeling. Het is een exploitatieplan dat op 1 april 2017 al was vastgesteld of waarvan een concept ter inzage was gelegd. Dat neemt niet weg dat het aanbeveling verdient om de regeling gewoon toe te passen.

Het antwoord van het Ministerie wordt door toevoeging van de laatste zin onduidelijk en biedt dus toch ruimte om de regeling 2017 toe te passen in exploitatieplannen die al zijn vastgesteld voor die datum in tegenstelling tot de verduidelijking die door de opstellers van de regeling in Grondzaken in de Praktijk is opgenomen. Sterker nog, het Ministerie biedt daar niet alleen ruimte toe, maar beveelt dit zelfs aan. Dat is vreemd omdat in hetzelfde antwoord van het Ministerie helder staat dat “een dergelijk exploitatieplan” onder het overgangsrecht van artikel 11 valt. Dit artikel 11 luidt alsvolgt:

• Het recht zoals dat gold voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze regeling blijft van toepassing ten aanzien van een exploitatieplan waarvan het ontwerp voor dat tijdstip ter inzage is gelegd.

Omgekeerd kun je daaruit lezen dat voor dergelijke exploitatieplannen het nieuwe recht dus niet van toepassing is. De aanbeveling om dat recht dan toch toe te passen is ons inziens dus verwarrend en onduidelijk. In ons kwartaalbericht van juni 2017 presenteren wij ook nog een praktisch argument waarom het onlogisch is in dergelijke gevallen de nieuwe regeling toe te passen. In dat kwartaalbericht hebben wij het volgende opgenomen.

In de praktijk hebben wij een casus waarbij een exploitatieplan voor de 8e keer wordt herzien. Voor de berekening van de plankosten is in het oorspronkelijke exploitatieplan gebruik gemaakt van de regeling 2010. Indien een herziening wordt gezien als een nieuw exploitatieplan zal ineens de regeling 2017 toegepast moeten worden. In deze specifieke casus betekent dit een verschil in plankostenberekening van enkele miljoenen euro’s (waaruit dus ook volgt dat de regeling 2010 en 2017 tot substantiële verschillen kunnen leiden).

Dergelijke verschillen zijn niet goed uitlegbaar en ons inziens verdient het in dit geval dus helemaal geen aanbeveling om de regeling 2017 toe te passen waarbij opgemerkt moet worden dat bovenstaand voorbeeld niet op zichzelf staat. Om het dan in het ene plan wel te doen en in het andere plan niet, ruimte die het Ministerie nu biedt, leidt tot een ondoorzichtige werkwijze en biedt aanleiding tot langdurige discussies. Wij zijn verrast door het antwoord van het Ministerie en verwachten dat dit in de praktijk nog tot discussie kan leiden.

Herzieningen

Onderstaand is de vraag en het antwoord van het Ministerie op dit punt weergegeven.

• Vraag: Moet ik bij een herziening van het exploitatieplan de plankosten opnieuw berekenen als de tarieven in de bijlagen bij de regeling zijn geïndexeerd?

• Antwoord: Nee, de indexering is alleen van belang voor nieuwe exploitatieplannen. In artikel 6 van de regeling is bepaald dat de plankosten boekhoudkundig gezien kosten zijn die in het jaar van vaststelling van het exploitatieplan ineens zijn betaald. Het zijn historische, onveranderlijke kosten. De rente op de plankosten wordt ook niet apart geadministreerd, maar maakt onderdeel uit van de rente op de exploitatie als geheel. Daarom hoeven de plankosten niet meer te worden aangepast nadat het exploitatieplan is vastgesteld, tenzij het inhoudelijk wordt gewijzigd omdat het ruimtelijk programma verandert.

De beantwoording op dit punt is gelukkig helderder dan op het vorige punt. De versie van de regeling zoals die gold in het jaar van vaststellen van het exploitatieplan blijft van toepassing, ook bij herzieningen. Wel is het zo dat de vragenlijst van die versie van de regeling opnieuw moet worden ingevuld bij inhoudelijke planwijzigingen waardoor ook het dan reeds als boekwaarde opgenomen bedrag voor plankosten kan wijzigen.

Aftrek kosten projectmanagement en planeconomie

Interessant is ook onderstaande vraag en bijbehorende beantwoording.

• Vraag: Worden de kosten van projectmanagement en planeconomie niet in aftrek genomen wanneer werkzaamheden door ontwikkelaars in eigen beheer worden uitgevoerd?

• Antwoord: De regeling maakt het mogelijk ten hoogste 90% van de kosten van projectmanagement en planeconomie te vergoeden (artikel 8 tweede lid onder c). Projectmanagement en planeconomie horen tot de overige producten en activiteiten waarvan de kosten kunnen worden vergoed of in aftrek genomen. Het zijn de onderdelen 7 en 8 van bijlage 1 bij de regeling.

De regeling is op dit punt inderdaad helder en je zou je dus kunnen afvragen waarom deze vraag gesteld is. Dit komt omdat bij de regeling een excelmodel hoort waarmee de plankosten conform de regeling berekend kunnen worden. In dit excelmodel is ook de optie opgenomen te bepalen welke aftrek aan kosten wordt berekend indien initiatiefnemers die werkzaamheden zelf verrichten. Indien van die optie gebruik wordt gemaakt verschijnen er bij de verschillende plankostensoorten hokjes die aangevinkt kunnen worden om de aftrek te bepalen. Specifiek bij de soorten “Management” en “Planeconomie” verschijnen die hokjes echter niet en verschijnt de term “nvt”. Dit suggereert inderdaad dat voor die kosten de in de regeling opgenomen aftrek niet zou gelden. Wij menen dat het rekenmodel hier per abuis niet strookt met de regeling en dit wordt bevestigd door bovenstaand antwoord van het Ministerie. De regeling vormt het juridisch bindende kader, het excelmodel is “slechts” een hulpmiddel. Ons inziens moet het rekenmodel op dit punt dus nog in overeenstemming worden gebracht met de regeling.

Maximum bedrag

Tot slot vinden wij onderstaande vraag en bijbehorende beantwoording nog interessant.
• Vraag: Moet het bevoegd gezag voor de plankosten altijd de bedragen rekenen die in de regeling worden genoemd?
• Antwoord: Nee, de regeling stelt een maximum. Het bevoegd gezag mag geen hogere, maar eventueel wel lagere bedragen in rekening brengen, bijvoorbeeld als de feitelijke kosten lager zijn dan de kosten die aan de hand van de regeling zijn berekend. De regeling plankosten is gebaseerd op artikel 6.2.6 van het Bro. In dat artikel staat dat de regeling plankosten een regeling is met betrekking hoogte en begrenzing van de bij het exploitatieplan verhaalbare plankosten.

Eén van de achtergronden van de regeling is geweest om discussie tussen initiatiefnemers en gemeenten omtrent de hoogte van deze kostensoort te voorkomen. Of het werkelijke c.q. reële bedrag aan plankosten hoger of lager is, doet dan niet ter zake. Om die reden wordt in de praktijk het bedrag dat uit de toepassing van de regeling volgt dan ook gezien als een forfaitair bedrag dat één op één wordt overgenomen in exploitatieplannen. Het bijhouden van de feitelijke kosten door gemeenten is op zich wel aan te bevelen uiteraard, maar blijkt in de praktijk lastig. En ook als wordt gedoeld op “reële kosten” in plaats van werkelijk gerealiseerde kosten biedt dit aanleiding tot discussie. Bij opname van het bedrag uit de regeling als forfaitair bedrag is het bijhouden van de feitelijke kosten ook niet nodig. Bovenstaand antwoord biedt dus ruimte voor discussie en past daarmee niet geheel in het doel van de regeling. Aan de andere kant is het goed dat die ruimte er is. De regeling kan in sommige gevallen in de praktijk inderdaad tot onevenredig hoge plankosten leiden. Een voorbeeld uit de praktijk is een plan voor met name hoogbouw erin. De kosten voor bijvoorbeeld het opstellen van een bestemmingsplan wijzigen niet heel erg als bijvoorbeeld in zes of tien lagen wordt gebouwd. Echter, dit verschil heeft wel substantiële impact op de door de regeling berekende plankosten. In die gevallen is het goed dat er ruimte voor discussie is.

Door Michiel de Haan

1 Regeling plankosten exploitatieplan: enkele verhelderingen, Marlies Krul-Seen en Barbara van Hoek, Grondzaken in de Praktijk, december 2017.

2 FAQ Regeling plankosten exploitatieplan 2017, https://www.rijksoverheid.nl/documenten/publicaties/2018/06/26/faq-regelingplankosten-exploitatieplan-2017