Lofzang op de status quo

Alleen al vanuit dat perspectief dwingt het proefschrift van de Utrechtse jurist Herman Havekes, Functioneel decentraal waterbestuur: borging, bescherming en beweging, bewondering af. Havekes, werkzaam bij het minst bekende en meest omstreden onderdeel van het overheidsbestuur, het waterschap, stelt zich de vraag naar het bestaansrecht daarvan. Het antwoord dat hij geeft, is positief. Maar het is niet in alle opzichten overtuigend.

Aan de omvang en diepgravendheid van het proefschrift ligt het niet. In bijna vijfhonderd dichtbedrukte bladzijden schetst de auteur een gedetailleerd, helder en overzichtelijk beeld van de veranderingen in de institutionele ontwikkeling van het waterschap - van de meer dan 2600 waterschappen vijftig jaar geleden tot aan de 26 waterschappen anno 2009. Havekes vraagt zich daarbij af of de huidige vormgeving van het waterschap voor verbetering vatbaar is en of het waterschap in de toekomst bestaansrecht heeft.

Voor wat die eerste vraag betreft, betoont hij zich een tamelijk hartstochtelijk pleitbezorger van de status quo. De ontwikkelingen die zich de afgelopen vijftig jaar hebben voltrokken op het punt van de bevoegdheden, de financiering en de democratische legitimatie hebben geleid tot een situatie die - uitzonderingen daargelaten - consolidatie verdient, zo meent de promovendus.

De waterschappen hebben nog immer een eigen belastinggebied en zijn in beginsel niet afhankelijk van financiering uit de algemene middelen, hun takenpakket heeft uitbreiding ondergaan en ten slotte hebben bij de samenstelling van de vertegenwoordigende lichamen de ‘ingezetenen’ aan invloed gewonnen ten opzichte van de traditionele belangenbehartigers. Met het waterschap gaat het dan ook prima, constateert Havekes.

Hij ziet wel gevaren (zoals de Wabo, de in 2010 in te voeren Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, die het waterschap te veel in een adviserende rol dreigt te drukken), maar die zijn beperkt. Dat de institutionele vormgeving bijna ideaal is - althans vanuit het perspectief van het waterschap -, betekent uiteraard niet dat over het bestaansrecht geen discussie mogelijk is.

Defensief

Bijzonder aan de waterschappen is dat ze afwijken van de hoofdregel dat overheidstaken worden uitgevoerd door ‘lichamen van algemeen belang’. In plaats daarvan is sprake van ‘functionele territoriale decentralisatie’: het waterschap is op een beperkt gebied belast met een specifieke taak, te weten waterkering en waterhuishouding. Dat roept de vraag op of Rijkswaterstaat of de provincies die taken niet kunnen overnemen.

Het antwoord van Havekes is mij net wat te defensief. Hij stelt dat een dergelijke ingreep haaks zou staan op de ontwikkelingen die het waterschap de afgelopen vijftig jaar heeft ondergaan. Rijkswaterstaat of de provincies zouden daarvoor alleen in aanmerking mogen komen als daar een acute en overtuigende aanleiding voor is. Bovendien zou het een inbreuk vormen op de wezenskenmerken van het waterschap. Niet doen, adviseert de auteur dan ook.

In hoofdstuk 11 komt het bestaansrecht van het waterschap opnieuw ter sprake. Hier wordt een systematische vergelijking gemaakt tussen Rijk(swaterstaat), provincie, gemeente en waterschap. Waar kunnen de taken van waterkering en waterhuishouding het beste worden uitgevoerd?

Havekes onderscheidt negen aspecten van beleidsvoering waarvan het waterschap het beste (‘zeer positief’) scoort op de aspecten ‘ waterstaatkundige begrenzing’, ‘adequate financiering’, ‘decentralisatie’, ‘publieke participatie’ en ‘continuïteit’. Daarna volgen ‘doelmatigheid’ en ‘draagvlak’ (‘positief’). Neutraal is de score op het element ‘brede belangenafweging’, negatief op ‘ bestuurlijke complexiteit’.

Rijkswaterstaat, provincie en gemeente scoren op bijna alle aspecten minder, met uitzondering van ‘brede belangenafweging’ en ‘bestuurlijke complexiteit’. De conclusie verbaast niet: de zorg voor het water is nergens in betere handen dan bij het waterschap. Dat daarvoor een prijs moet worden betaald in de vorm van enige bestuurlijke complexiteit is geen probleem, omdat er meer dan voldoende moois tegenover staat.

Ik veroorloof mij een kanttekening en wel dat bij de beoordeling van het bestaansrecht van het waterschap het interne perspectief nogal de overhand heeft. Had hier niet de vraag centraal moeten staan of de zorg voor het water dermate bijzonder is, dat dit de keuze rechtvaardigt om het als enige aspect van het overheidsbeleid niet in ‘lichamen van algemeen belang’ maar in functionele overheidsorganisaties onder te brengen? Het antwoord kan bijna niet anders dan negatief luiden. Dat vervolgens op pragmatische gronden voorlopig de keuze valt op behoud van de status quo, doet daar niet aan af.

Bert Marseille is universitair hoofddocent Bestuursrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen.

H.J.M. Havekes, Functioneel decentraal waterbestuur: borging, bescherming en beweging. De institutionele omwenteling van het waterschap in de afgelopen vijftig jaar, Den Haag, Sdu 2009, ISBN 9012129001, € 65,90.