Eigen cocon versus leentjebuur

Ongeveer een jaar geleden werd de Interbestuurlijke Datastrategie (IBDS) in het leven geroepen, zodat overheden op een goede manier data delen om maatschappelijke opgaven uit te voeren. Er wordt inmiddels volop leentjebuur gespeeld. Maar de vraag blijft of het lukt om ‘die grote kluwen die datadeling voor veel ambtenaren is, een beetje te ontwarren.’

Hoe kunnen overheden verantwoord data delen?

Ergens in Nederland loopt een gebruikersonderzoeker rond die aanschuift bij gemeentelijke financiële steunpunten en daar aan burgers vraagt: ‘Mag ik eens kijken in die ordner met openstaande rekeningen die u heeft meegebracht? Hoe doet u dat nu? Hoe kunnen we daarbij aansluiten?’ De onderzoeker werkt mee aan het Vorderingenoverzicht Rijk, een app waarmee burgers kunnen zien wat ze aan welke overheidsinstanties geld verschuldigd zijn. Het Vorderingenoverzicht Rijk is een van de projecten die onder de Interbestuurlijke Datastrategie (IBDS) vallen.

Projectleider Kiske de Leest voert al jarenlang allerlei digitale overheidsprojecten uit, maar zelden werd hij zo enthousiast als over het Vorderingenoverzicht Rijk. Dat burgers behoefte hebben aan zo’n schuldenoverzicht wist hij al door een eerder project van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, de Blauwe Knop, over regie op gegevens door burgers. Een prototype van het schuldenoverzicht leverde toen bijzonder positieve reacties op bij inwoners, schuldhulpverleners en overheden. Maar een app die op één plek een gebruiker een totaaloverzicht toont van gegevens van verschillende overheidsinstanties, alleen voor hem of haar toegankelijk … dat vraagt nogal wat van de instanties.

De vorderingen van die instanties zien er namelijk verschillend uit. Om te zorgen dat ze allemaal in dat overzicht verschijnen, zijn technische afspraken nodig en een set standaarden waaraan iedereen zich moet houden.

Proefomgeving

Zulke afspraken en standaarden vallen onder de Interbestuurlijke Datastrategie, waarin overheden samen op zoek gaan naar een verantwoorde manier data in te zetten. Een van de projecten onder de IBDS is Digilab, waarbij ook het Vorderingenoverzicht Rijk is aangesloten. Digilab is een proefomgeving voor het testen van technieken en standaarden, veelal afkomstig uit of aansluitend bij Common Ground, de gemeentelijke beweging om data bij de bron te bevragen. Binnen Digilab wordt gewerkt aan een Federatief Datastelsel, waarin meerdere overheidsorganisaties data uit verschillende databronnen verantwoord kunnen gebruiken.

Voor projectleider De Leest is het handig dat Digilab de hosting verzorgt van aangesloten projecten. Maar vooral het delen van oplossingen ziet hij als meerwaarde van het Digilab. ‘Alle initiatieven lopen tegen een aantal dezelfde problemen aan,’ zegt hij. ‘In plaats van daar allemaal een eigen oplossing voor te verzinnen, kun je leentjebuur spelen bij andere projecten. Bestaande oplossingen worden vervolgens breed, soms zelfs rijksbreed, opgepakt. Dat zou je nooit bereiken als je in je eigen cocon je stinkende best zit te doen.’

Kopschuwheid

Samen ontdekken hoe je data goed inzet, is hard nodig, want er dreigt een zekere kopschuwheid, waarschuwt Mark Vermeer, directeur digitale overheid bij het ministerie van Binnenlandse Zaken. Het Toeslagenschandaal en de boetes die de Autoriteit Persoonsgegevens her en der uitdeelt voor overtredingen van de AVG maken overheden terughoudend om nieuwe dataprojecten op te starten.

‘Bij het delen van data heb je een risicoafweging te maken en daar houden overheidsorganisaties niet erg van,’ zegt Vermeer. ‘Van nature zijn ze risicomijdend.’ Tegelijkertijd zijn maatschappelijke opgaven zoals de energietransitie en de wooncrisis niet op te lossen zonder data te delen en te analyseren.

Om overheden te stimuleren toch zo’n risicoafweging te maken, vinden er Datadialogen plaats. Op een gestructureerde, wetenschappelijke onderbouwde manier proberen deelnemers samen het idee voor een mogelijk dataproject af te pellen: wat zijn de maatschappelijke opbrengsten, bijvoorbeeld op het gebied van veiligheid of volksgezondheid? Wat zijn de risico’s? Hoe zwaar wegen publieke waarden zoals privacy, autonomie en gelijkheid? Er zijn nu zeven Datadialogen gevoerd en nog eens tien in voorbereiding.

In een iets verder gevorderd stadium lopen dataprojecten-in-wording nogal eens stuk op twijfel over juridische aspecten. Mag het eigenlijk wel en onder welke voorwaarden dan? Hiervoor dient de Adviesfunctie verantwoord datagebruik, een juridisch-ethische snijtafel voor concrete casussen. Onder meer de gemeente Utrecht stond bij de Adviesfunctie op de stoep, met de vraag of de scanauto’s voor foutparkeerders ook voor andere monitoringdoeleinden mogen worden ingezet, zoals het spotten van afval naast containers.

Over de schutting

Ook Ron Hanoeman, innovatieadviseur bij het ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV), en Suzanne Hartholt, chief data officer (CDO) bij de Justitiële Informatiedienst, klopten aan bij de Adviesfunctie. Binnen de overheid is een zogeheten privacy- enhancing technologie (PET) ontwikkeld en Hanoeman en Hartholt zagen, samen met ketenpartners van JenV, mogelijkheden om deze technologie toe te passen op inzage- en verwijderverzoeken bij justitie. Het voordeel van de technologie is ‘dat je niet bakkenvol met persoonsgegevens over de schutting hoeft te gooien zodat een andere organisatie ze kan bekijken’, zegt Hartholt.

‘Je zet de data in een bepaald filter onder condities die je zelf bepaalt. En andere partijen mogen die data bevragen op basis van de condities die de partij zelf heeft gekozen. Dat levert veel privacywinst op.’ Wie zou daar nu tegen kunnen zijn? De overheid wordt bovendien al jaren aangemoedigd om meer PET’s te gebruiken. Zo simpel ligt het niet, legt Hartholt uit. ‘Wanneer je een handmatige check in het systeem vervangt door automatisering, ontstaat een ‘computer says no’-risico. Komt de burger dan niet in de knel, vragen ambtenaren zich af.’ Het handige aan deze technologie is volgens de CDO dat je alles flexibel kunt inrichten, ook de menselijke tussenkomt. ‘Eén van onze juridische vragen was dus of we te maken hebben met het verbod op geautomatiseerde besluitvorming.’

Wc-eend

Nu het advies positief is, hopen ze dat de technologie ook buiten JenV aan bekendheid wint. Hanoeman: ‘We hebben expres deze dienstverlenende casus ingebracht, omdat je de technologie domein-onafhankelijk kunt inzetten. Het rapport van de Adviesfunctie versterkt de kans op adoptie buiten ons domein. Het is toch krachtiger dan wanneer wij van Wc-eend zeggen dat het juridisch en ethisch wel goed zit.’ Alle adviezen van de Adviesfunctie worden gepubliceerd op de website van de IBDS. De vindbaarheid kan volgens Hanoeman nog wel beter. ‘Als een organisatie met een vraagstuk zit, is de kans klein dat ze bedenken dat het antwoord ergens op de website van IBDS staat.’ Een ander nadeel is dat een advies een jaar tot anderhalf jaar op zich kan laten wachten. ‘Maar zo’n rapport zorgt ook dat de discussie intern soepeler verloopt’, zegt hij. ‘In die zin levert het tijdwinst op.’

Op den duur moet de Adviesfunctie uitgroeien tot een triageloket dat gezaghebbende uitspraken kan doen. ‘Het netwerk van publieke dienstverleners heeft daarom gevraagd,’ zegt directeur digitale overheid Vermeer. ‘Dienstverlening kan proactiever, maar er is vaak discussie of het mag. We hebben een gezaghebbende plek binnen de overheid nodig waar we dat soort zaken kunnen neerleggen. Nu kopen we het advies in (bij Pels Rijcken, red.), maar dan wordt het een loket van de overheid zelf, met een vertegenwoordiging van diverse ministeries.’

Handig instrument

Voorlopig is een rapport van de Adviesfunctie dus niet meer dan een advies, dat in de woorden van Vermeer laat zien ‘dat over een data - project niet op een namiddag is besloten.’ Maar volgens Suzanne Hartholt is de meerwaarde groter, onder meer omdat het al die overheidstermen concretiseert. ‘De Werkagenda Waardengedreven Digitaliseren, waar de Interbestuurlijke Datastrategie deel van uitmaakt, is best abstract,’ zegt ze. ‘Wat zijn publieke waarden, hoe ga je die verbeteren, hoe kwantificeer je de winst? Ik vind het rapport een handig instrument om te begrijpen hoe je echt in publieke waarden kunt investeren.’

Iedereen is blij met de handvaten die de IBDS biedt, zo lijkt het, maar Vermeer is voorzichtig. De echte hobbels moeten nog komen, verwacht hij. ‘In het eerste jaar kun je het alleen maar goed doen, want dan is iedereen blij dat er iets is ingericht. Maar biedt het ook duurzame meerwaarde? Blijven overheidsorganisaties er gebruik van maken?’ De grootste uitdaging is volgens hem het bewerkstelligen van een cultuurverandering, waardoor mensen vaardiger en minder schuw met het onderwerp omgaan. ‘De grote vraag is of we erin slagen om die grote kluwen die datadeling voor veel overheidsdienstverleners en ambtenaren is, een beetje te ontwarren.’