of 62812 LinkedIn

Herindelen om kosten te besparen? Doe het niet

Herindelingen leiden gemiddeld eerder tot hogere dan tot lagere kosten. Dat concludeert econoom Thomas Niaounakis, die dinsdag aan de TU Delft promoveert op zijn onderzoek naar de relatie tussen schaaleffecten, herindeling, samenwerking en de kosten van gemeenten.

Reken je bij schaalvergroting niet rijk en ga vooral niet vanuit het oogpunt van kostenbesparing fuseren. Herindelingen leiden gemiddeld eerder tot hogere dan tot lagere kosten. De ideale schaalgrootte voor een gemeente bestaat niet. Die verschilt namelijk per beleidsterrein. Het is beter om te streven naar een richtinggevende bandbreedte.

Samenwerking volstaat

Dat concludeert econoom Thomas Niaounakis, die dinsdag aan de TU Delft promoveert op zijn onderzoek naar de relatie tussen schaaleffecten, herindeling, samenwerking en de kosten van gemeenten. Met zijn onderzoek is opnieuw aangetoond dat herindelingen geen geld opleveren. Niaounakis heeft veertig herindelingen tussen 2005 en 2016 onder de loep genomen. Daarnaast heeft hij ingezoomd op vier beleidsterreinen om te kunnen onderzoeken wat de ideale schaalgrootte is: belastinginning, onderwijshuisvesting, wegbeheer en publieke gezondheidszorg. ‘Er zijn beleidsterreinen waarop gemeenten schaalvoordelen kunnen realiseren, maar daarop kun je heel gericht intergemeentelijke samenwerking zoeken. Daarvoor hoef je niet te fuseren.’ Hij maakt één uitzondering. ‘Herindeling kan voor hele kleine gemeenten, met minder dan 5.000 inwoners, mogelijk wel tot kostenbesparing leiden.’

 

Omslagpunt

Een van zijn belangrijkste aanbevelingen is om niet naar schaalgrootte, maar naar een ‘richtinggevende bandbreedte’ te kijken. ‘In mijn onderzoek heb ik naar verschillende taken van gemeenten gekeken. Bij het innen van belasting, zoals de WOZ, loont het om groot te zijn. Het is gestandaardiseerd werk en dat kun je voordelig doen. Bij de andere taken is dat veel minder het geval. Daaruit blijkt dat de optimale schaal, bezien vanuit kostenoverweging, vaak toch iets meer bij middelgrote gemeenten ligt. Hele kleine en grote gemeenten zijn vaak duurder. Waar precies dat omslagpunt ligt, verschilt echter per beleidsterrein.’ Een middelgrote gemeente is een gemeente met zo’n 42.000 inwoners, aldus Niaounakis. Op basis van zijn onderzoek kan hij die richtinggevende bandbreedte niet in harde cijfers aangeven; daarvoor moet meer dan de door hem vier onderzochte beleidsterreinen worden uitgeplozen.

 

Klein bier

Bij belastinginning gelden in ieder geval schaalvoordelen, zo is uit zijn onderzoek naar voren gekomen. ‘In termen van bespaarde kosten gaat het om klein bier, maar gemeenten kunnen op dit beleidsterrein samenwerking benutten.’ Maar ook op dit beleidsterrein zit een grens aan de ideale schaalgrootte, ontdekte Niaounakis. Het schaaloptimum ligt op 460.000 inwoners. ‘Mogelijk zijn vergelijkbare effecten aanwezig in andere gestandaardiseerde of kapitaalintensieve diensten, zoals IT-processen. Samenwerking lijkt daarmee dus een beter instrument dan herindeling’, stelt Niaounakis in zijn proefschrift. Bij de publieke gezondheidszorg ligt het omslagpunt op zo’n 32.000 inwoners; een middelgrote gemeente dus. 

 

Middelgrote gemeenten

Schaalgrootte bij wegbeheer loont veel minder dan de econoom op voorhand had verwacht. Het omslagpunt ligt bij een ‘ondergemiddelde gemeentegrootte’, die bij dit deelonderzoek niet is gebaseerd op het aantal inwoners, maar op het aantal kilometers weg dat een gemeente in beheer heeft. ‘Een gemiddelde gemeente had in 2016 een weglengte van 320 kilometer. Het omslagpunt ligt daaronder. Gemeenten met een hoger dan gemiddelde weglengte, hebben hogere kosten.’ Kijkend naar de optimale schaalgrootte voor onderwijshuisvesting, heeft Niaounakis de schaal gedefinieerd in het aantal leerlingen in het basisonderwijs. ‘De optimale schaal is daar 4.100 leerlingen. De gemiddelde gemeente heeft tussen de 3.600 en 3.800 leerlingen. Je ziet hier hetzelfde patroon als bij de publieke gezondheidszorg: middelgrote gemeenten zijn vaak het goedkoopst uit, de hele kleine en de echt grote gemeenten zijn meestal duurder uit.’

 

Uitzondering

‘Het is eerder uitzondering dan regel dat je kosten bespaart met schaalvergroting’, concludeert de econoom. ‘Als je wilt samenwerken, richt je dan op die beleidsterreinen waarbij dat loont. Laat middelen als fusies achterwege.’ Uitgezonderd de hele kleine gemeenten. ‘Die zijn wat duurder dus daar loont het, vanuit kostenoverwegingen, om te fuseren. En laten we bij de hele grote gemeenten accepteren dat die misschien wat duurder zijn, maar laten we niet verder sturen op wat nu precies de optimale schaal moet zijn.’

 

Democratische participatie

Uit zijn onderzoek is gebleken hoe moeilijk het is om de ideale schaalgrootte te vinden. ‘En dan heb ik nog maar naar vier beleidsterreinen gekeken, en alleen naar de kosten. Schaalgrootte heeft ook invloed op andere factoren, zoals democratische participatie, of agglomeratievoordelen van grote stedelijke gebieden. Op basis van mijn onderzoek kom ik daarom tot de conclusie dat het niet zinvol is om je op een optimale schaalgrootte te richten, maar dat je beter kunt werken met een richtinggevende bandbreedte waarbinnen de grootste schaalnadelen worden uitgesloten.’

 

Het proefschrift van Thomas Niaounakis is hier te downloaden 

Verstuur dit artikel naar Google+

Gerelateerde artikelen

Reageer op dit artikel
















Even geduld a.u.b.

Reactie op dit bericht

Door Leo Kerpel (Gepensioneerd) op
Misschien maak ik me niet populair met deze overwegingen, maar ik wil het wel gezegd hebben. Bij herindelingen van gemeenten, zijn er functies die enkelvoudig nodig zijn maar meervoudig personeel voor beschikbaar komt. Meestal wordt met de vakorganisaties een ontslag wegens opheffing functie voorkomen en is het gebruikelijk dat het principe mens volgt functie, wordt gehanteerd. Maar hoe zit het met de griffier, gemeentesecretaris, teamleider P&O, teamleider Communicatie, teamleider financiën. Medewerkers op staffuncties. Zijn medewerkers allemaal nodig? Ik durf te beweren van niet, maar de politiek kiest niet voor een bedrijfsmatige fusie, maar vooral iedereen tevreden houden en dat kost geld. Tel daarbij op de ongebreidelde ambities van nieuwe colleges en toenemende kosten in het sociaal domein en binnen enkele jaren is een tekort op de begroting geboren. Vervolgens klagen in Den Haag dat je geld tekort komt. Tja, sorry hoor, maar zo kan ik nog wel even doorgaan. Het beleid, huisvesting en dergelijke zijn de kosten niet, maar personeel is de duurste kostenpost. Een bedrijfsmatige aanpak van herindeling versus een sociale aanpak, dat is een lastig dilemma.
Door Zipje op
De herindeling zit aan de verkeerde kant. Als je de provincies vervangt door kleinere regioprovincies heb je het grootste deel van die ondoorzichtige samenwerkingsverbanden afschaffen. Kleinere gemeenten kunnen dan gewoon blijven bestaan = bestuur dichterbij de burger = herkenbaarder = democratischer.
Door Spijker (n.v.t.) op
Volkomen eens met Cent en Rood Hesje. Het gaat primair om het creëren van bestuurskracht (digitalisering, sociaal domein, het volledig benutten en dus afstoten van publieke accommodaties, professionalisering van bepaalde sectoren etc.). Overigens zijn er ook onderzoeken die wel degelijk melden dat fuseren (=vanwege de bestuurlijke drukte beter dan samenwerken) op langere termijn ook financiële voordelen met zich meebrengt. Bijkomend voordeel is de opmaat tot (economische) regionalisering.
Door Dries Bartelink (Chef Openbaar bestuur) op
Voor wie een breder beeld wil hebben van argumenten voor en tegen een bestuurlijke fusie: zie https://www.argumentenfabriek.nl/media/3189/argu …

De link verwijst naar Argumentenkaarten die De Argumentenfabriek in 2019 maakte voor de gemeente Waterland (die uiteindelijk besloot om zelfstandig te blijven).
Door Burger (Lezer) op
Er bestaat niet één argument voor of tegen herindeling. Het is altijd een combinatie van factoren. Maar een sterk signaal richting herindeling is als in een dicht bevolkte regio een aantal relatief kleine gemeenten veel taken overdragen aan een samenwerkingsverband als een regio en buurgemeenten. Daarmee wordt de democratische legitimatie ondergraven. Als er dan ook nog sprake is van bestuurlijke drukte en elkaar regelmatig tegenwerken, dan is de tijd rijp voor herindeling om de democratische legitimatie te herstellen. Economie is dan maar één aspect, maar niet het enige. Als voorbeeld noem ik het Gooi. 250.000 inwoners op een kluitje in een stuk of 8 kleine en middelgrote gemeenten.
Door Rob (Bezorgde Burger) op
Er is maar 1 reden om over te gaan tot grotere gemeenten en dat is dat de bestuurders dan een hoger salaris krijgen.

Voordelen uit schaalvergroting kan inderdaad ook verkregen worden door goede samenwerking tussen de gemeenten, door bijvoorbeeld diensten samen uit te voeren en gezamelijk inkoopbeleid.
De nadelen wegen nooit op tegen de voordelen van integratie. De afstand naar de burger wordt veel te groot, de voorzieningen voor de burgers verschraalt en de locale identieit van voornamelijk de kleinere kernen komt in gevaar. Allemaal zaken die niet of moeilijk in geld zijn uit te drukken, maar wel als zeer belangrijk voor de burger is.

Het samenvoegen van gemeenten is vaak een politiek besluit en staat los van de bestuurlijke gevolgen. Gevolgen die vaak zwaar wegen voor de burger, dan welke politicus ooit zou kunnen inzien.
Door Rood Hesje (werkt weer thuis) op
@Cent: inderdaad! Wat ik in bovenstaand artikel ook helemaal niet lees is de ongelovelijke bestuurlijke drukte die samenwerken weer me zich brengt en de ondoorzichtigheid zelfs voor raads- en collegeleden van gemeenschappelijke regelingen. Ik veraag mij toch af waarom iedereen zich altijd richt op negatieve effecten van herindelingen en niet de positieve die er ook zijn.
En overigens die middelgrote gemeenten worden niet heringedeeld: dat zijn toch echt de kleinere gemeenten.
Door Marcel van Osch (Adviseur bestuurlijke organisatie) op
Oude wijn in nieuwe zakken. Dat wisten we allang. Nieuwe gemeenten hebben vaak nieuwe en grotere ambities die geld kosten. Van een econoom kan je inderdaad verwachten dat hij enkel een financiële insteek kiest. Een te eenzijdige benadering wat mij betreft want herindelingen kunnen wel degelijk bijdragen aan betere dienstverlening en een minder kwetsbaar ambtelijk apparaat, aan versterking van de bestuurskracht dus. Maar ja, dat vraagt een bredere scope dan alleen de economische.
Door Cent (beleidsmedewerker) op
Het versterken van de bestuurskracht in een regio, het oplossen van maatschappelijke vraagstukken en investeren in een leefbare regio. Dit zijn belangrijke argumenten om tot grotere gemeenten over te gaan. Het gaat niet om het besparen van geld; het gaat om het beter benutten van gemeenschapsgeld. Minder geld naar salarissen van burgemeesters en wethouders en gemeentehuizen. Wie is daar op tegen?

Vacatures

Van onze partners