Bestuurlijk experimenteren in Friesland en Zeeland

De tijd is rijp voor serieus onderzoek naar een radicaal andere organisatie van het regionale bestuur. Friesland en Zeeland lenen zich bij uitstek voor een experiment, waarbij alle functionele taken zoveel mogelijk onder de hoede komen van het provinciebestuur. Het ministerie van BZK ziet bestuurlijke experimenten in de provincies wel zitten. ‘Zolang we niet rommelen aan het Huis van Thorbecke.’

Centrum en periferie
De suggestie om alle taken bij de provincie onder te brengen komt van hoogleraar bestuurskunde Caspar van den Berg van de Rijksuniversiteit Groningen en Campus Fryslân in Leeuwarden en universitair hoofddocent politicologie Herman Lelieveldt van de University College Roosevelt in Middelburg in hun essay ‘Zo kan het wél. Regioprovincies slimmer bestuurd: de casus Fryslân en Zeeland’. De presentatie was donderdag via een livestream vanuit de beide provinciehuizen. Lelieveldt beet het spits af door de twee vragen te isoleren die de heren in hun essay pogen te beantwoorden, namelijk is de verhouding tussen het politieke centrum in Den Haag en de perifere provincies Friesland en Zeeland wel goed? En: hoe moeten de we bestuurlijke situatie binnen de provincie beoordelen? Of: welke kansen liggen er en is een koerswijziging nodig?

Brede welvaart als ijkpunt
De afgelopen decennia was een periode met een vrij zakelijke benadering van de regio’s met inzet op ‘kansrijke regio’s’ en het adagium alleen te investeren als het iets oplevert, anders niet. ‘We zien in de laatste kabinetsperiode ook een kentering met meer aandacht voor periferie in de vorm van Regio Deals’, merkt Lelieveldt op. En men kiest ook voor meer dan economie: de brede welvaart als ijkpunt van de kwaliteit van het bestaan. Een beloftevolle ontwikkeling, aldus Lelieveldt. De kanttekening die de heren daarbij plaatsen is dat het gevoel nog steeds heerst dat er instrumenteel vanuit Den Haag naar de regio wordt gekeken: voor wat hoort wat. ‘Een beetje wantrouwig. Eerst een plan indienen, dat dan checken, vervolgens contracten sluiten. Is dat de beste manier om de regio te bedienen?’

Een schuurtje achter een heg
Van der Bergh vult aan dat het regionale bestuur, de laag tussen gemeente en provincie, de laatste jaren een vlucht heeft genomen in Nederland. Er zijn maar liefst 32 vormen van intergemeentelijke samenwerkingen en regio-indelingen vanuit Den Haag te onderscheiden. Deels is dat heel mooi, vindt hij, omdat dan wordt gekeken naar de optimale schaal voor een opgave. ‘Maar er doemen ook twee problemen op in deze organische ontwikkeling van het regionale bestuur.’ De democratische verankering is er daar één van. Voor de gekozen volksvertegenwoordigers is de inspraak daar niet optimaal georganiseerd. Daarbij maak je het jezelf met al die verschillende ‘hulpstructuren’ heel moeilijk om gebiedsgerichte en integrale aanpakken op te zetten. Lastiger dan nodig. ‘Kijkend naar het Huis van Thorbecke, dan heb je de provincie heel mooi ingericht, maar de tussenverdieping gebruik je niet, de besluiten vallen in een schuurtje achter een heg. Is dat wel wat we willen?’

Geen one size fits all
We moeten nadenken over oplossingen, rekening houdend met de verscheidenheid die Nederland heeft: niet allemaal met dezelfde bestuurscultuur en opgaven. ‘We moeten af van one size fits all. Al die hulpstructuren zouden een eigen vorm van democratische volksvertegenwoordiging moeten hebben, zoals met burgerraden.’ Het kan ook de kant opgaan van één gemeente, ‘maar dan heb je geen provincie meer’. De derde oplossing ligt in de regioprovincie. ‘Er zijn provincies waar al die vormen van intergemeentelijke samenwerking samenvallen met de buitengrens van de provincie, zoals in Friesland en Zeeland, maar het geldt ook bijna voor Groningen en Drenthe. Is het dan niet zonde dat je in provincies waar de regio ook de provincie is niet gebruik maakt van de democratische vertegenwoordiging die daar al is?

Steen in de vijver
Een ‘steen in vijver’ noemt Van den Berg hun oproep. ‘In de hoop dat de provincies vooruit kunnen en er meer differentiatie komt in de inrichting van het binnenlands bestuur.’ Op de vraag voor welke problemen dit nu eigenlijk een oplossing is, repliceert Van den Berg dat een enkele wethouder nu aan dertig tafels met andere gemeenten moet zitten en het lastig voor diens ambtenaren is om dat allemaal voor te bereiden. Bovendien moeten raadsleden dat allemaal maar zien te controleren. ‘Vanuit het oogpunt van transparantie, overzichtelijkheid van bestuur en democratische verankering is dit nodeloos ingewikkeld, terwijl je de provincie al hebt.’

Regionaal optimum
Friesland en Zeeland staan open voor het experiment schrijven de commissarissen van de Koning Han Polman (Zeeland) en Arno Brok (Friesland) in het nawoord van het essay als reactie op die ‘steen in de vijver’ van Van den Berg en Lelieveldt. Wij vormen vanwege onze aard en schaal een vruchtbare voedingsbodem voor vernieuwing en kunnen een voorbeeld en inspiratiebron zijn voor andere delen van Nederland.’ Zij zien hierin ook het moment om ‘echt te gaan opereren als één overheid’. Het experiment moet passen ‘binnen de denklijnen van gebiedsaanpakken 3.0’ en integrale afspraken bevatten om nationale en regionale doelstellingen te verbinden in een ‘regionaal optimum’. ‘Waarbij we financiële afspraken maken en ruimte creëren om dat regionale optimum te realiseren.’

Maak het verschil
Polman laat tijdens de livestream weten dat de bestuurders in zijn provincie ‘elkaar kennen’ en de krachten bundelen om iets voor elkaar te krijgen. Dat heeft geleid tot een overlegtafel, waar wordt gesproken over hoe zij gezamenlijke opgaven ter hand kunnen nemen. ‘Dat overleg is de huiskamer van Thorbecke met de provincie, de gemeente en het waterschap.’ Maar het rijk is er ook welkom. ‘Kijk als rijk naar de verschillen tussen gebieden en maak gebruik van de kracht van afzonderlijke provincies.’ De Zeeuwse gedeputeerde Harry van der Maas (SGP) wijst op de pilot ‘Maak het verschil’ die de landelijke overheid als experiment met bestuurlijke vernieuwing in 2016 in zes regio’s begon. ‘Wij hebben daar gretig aan meegedaan.’ Het ging er toen om goed te kijken naar de eigen kracht, de inhoud en het dna van het gebied. ‘De structuur zou vandaaruit georganiseerd moeten worden.’
Verder noemt hij democratische legitimatie een belangrijk punt. ‘Dat kan beter en transparanter.’

Horizontaal besturen
De Friese cdk Arno Brok vindt alles rond structuur ‘minder interessant’. ‘We zitten aan een bestuurlijke tafel, ook met het waterschap, en daar is niet één keer gesproken over structuur.’ Dat vindt hij goed, want beter hebben ze het over de opgaven. Brok is van het horizontaal besturen. ‘Met die bestuurlijke attitude helpen we Friesland vooruit.’ De regio’s moeten dragend zijn in Nederland. Samen moeten we het bestuur als ecosystemen vormgeven en daarin blijven investeren. Ook het rijk moet dat doen.’ Volgens Brok zijn de regio’s al bezig met experimenteren via het project Maak het verschil. ‘Het is een continu proces. Laten we doorgaan waar we mee bezig zijn, vanuit de opgave gedreven.’

‘Structuurdiscussies brachten ons niet veel’
Ook aanwezig is Marga Vermue, burgemeester van de gemeente Sluis en voorzitter van de Vereniging van Zeeuwse Gemeenten. Zij juicht de aandacht voor de regio’s toe en wil ook af van one size fits all. Ze haalt de woorden van prinses Máxima aan: Dé Nederlander bestaat niet. ‘Dé regio bestaat ook niet.’ Vermue noemt de kracht van de samenwerking in het Overleg Zeeuwse Overheden, waarin alle vijftien Zeeuwse overheden zijn vertegenwoordigd. Vandaaruit zou volgens haar verder geborduurd moeten worden. ‘Vanuit de opgaven die er zijn bundelen we daar onze krachten.’ De inwoners zijn gebaat bij helderheid en aanspreekbaarheid. ‘Voor burgers maakt het niet uit wie het doet, maar dat het wordt gedaan en dat er contact met hen wordt onderhouden. Structuurdiscussies hebben ons niet veel gebracht.’

Grindbak
Fred Veenstra, burgemeester van De Fryske Marren en voorzitter van de Vereniging van Friese Gemeenten, weet uit eigen onderzoek uit de jaren ’80 dat een bestuurlijke reorganisatie een grindbak is: daar loop je in vast. ‘We zijn één overheid. Het gaat misschien langzaam, maar laten we discussiëren vanuit verbondenheid en inhoud en dat verder uitbouwen. Laten we zorgen dat al die overheidslagen gelijkvloers zijn en proberen democratische legitimatie beter vorm te geven. Waarom e niet nadenken over een Friese Assemblee? Alle overheden bij elkaar. Dat hoort bij het experiment.’

‘Niet rommelen aan Huis van Thorbecke’
Een inbellende Annelies Kroeskamp, directeur Bestuur, Financiën en Regio's bij het ministerie van BZK, laat weten dat Zeeland en Friesland unieke provincies zijn en dat de regio ermee samenvalt. ‘Deze twee provincies zijn heel interessant om te zien of we een start kunnen maken met een ander bestuurlijk arrangement. We moeten binnen Nederland kijken of er verschillende regio’s gangbaar zijn. We wachten niet op een extra bestuurslaag, maar kunnen wel verkennen hoe we de beweging kunnen maken naar meer democratische legitimatie en hoe dit als verschillende bestuurslagen vorm te geven. Een stapje verder gaan, dat zien wij wel zitten.’ Niet rommelen aan het Huis van Thorbecke, benadrukt ze. ‘We zijn al langer in gesprek met deze provincies. Laten we eens kijken of we deze stap kunnen zetten en wat het vraagt het als je dingen op provinciaal niveau regelt.’

‘Geen gezelschapsspel voor bestuurskundigen’
Polman en Brok zien dat als een constructieve reactie. ‘En dan kijken welke afspraken we anders maken met die provincies dan met de andere provincies bij grote uitdagingen, zoals stikstof, klimaat en het sociaal domein’, stelt Polman. Brok beaamt dat er nationale opgaven zijn waar de provincies een belangrijke bijdrage aan kunnen leveren, zoals innovatie in de agrarische sector. Volgens hem moeten gemeenschappelijke regelingen nooit een doel op zich zijn. ‘In Friesland hebben we de minste gemeenschappelijke regelingen op provinciaal niveau. We moeten ervoor waken dat er nog meer bijkomen door er heel verstandig mee om te gaan met alle politiek-bestuurlijke actoren en ook een democratische legitimatie aan te bieden. Burgers en direct gekozenen moeten we er direct bij betrekken. Het moet geen gezelschapsspel voor bestuurskundigen worden.’