Onbekend maakt onbemind

De lokale democratie is niet in crisis, maar er zijn genoeg problemen om aan te pakken. Structuurwijzingen zijn volgens Julien van Ostaaijen niet nodig. Wel vraagt deze tijd om een andere houding van politici en politieke partijen. Vrijblijvende burgerparticipatie kan echt niet meer.

Vier jaar geleden stak Julien van Ostaaijen de thermometer in de lokale democratie. Nu, in de aanloop naar de gemeenteraadsverkiezingen van maart, heeft de universitair docent bestuurskunde aan Tilburg University en lector Recht & Veiligheid bij Avans Hogeschool dat opnieuw gedaan. Met een brede blik: hij heeft niet alleen het functioneren van de lokale politiek onder de loep genomen, maar ook de houding van de samenleving en van de landelijke politiek op die lokale democratie.

Van Ostaaijen komt tot min of meer dezelfde conclusie als in 2018. De lokale democratie functioneert niet optimaal, maar er is geen sprake van een crisis. Gemeenten vervullen hun taken grosso modo naar behoren, maar vergeten wel te vaak de samenleving erbij te betrekken. In zijn nog te verschijnen boek Lokale democratie doorgelicht. Het functioneren van een onbegrepen bestuur verdeelt hij de problematiek in drie lagen: de lokale samenleving, de lokale politici en de landelijke politiek. Binnenlands Bestuur nam met Van Ostaaijen op deze drie niveaus de belangrijkste knelpunten door, waarbij de bestuurskundige mogelijke oplossingen aandraagt.

De samenleving
Het probleem

‘Om van de lokale democratie te houden, moet je haar op zijn minst kennen’, stelt Van Ostaaijen. Zeker bij jongeren ontbreekt het aan kennis, en daarmee aan liefde. Uit diverse onderzoeken blijkt dat jongeren nauwelijks weten waar de gemeenteraad over gaat. Voor een ruime meerderheid van de jongeren staat daarnaast de landelijke politiek dichter bij dan die in de eigen gemeente. Ook volwassenen staan niet te trappelen om actief te worden in de lokale democratie. ‘Nederlanders zijn echt bereid de handen uit de mouwen te steken, neem de vele mantelzorgers. Maar als je kijkt naar politieke activiteit en interesse blijft dat achter. Je zou zeggen dat er potentieel zit, maar op de een of andere manier bereikt dat potentieel niet de lokale politiek.’

De oplossing

Dé oplossing heeft Van Ostaaijen niet. Er zijn ook meerdere oplossingen denkbaar. De samenleving moet in ieder geval meer bij de politiek worden betrokken. Om te beginnen moet er in het (middelbaar) onderwijs meer aandacht voor lokale democratie komen. ‘Elke week een half uur les over het lokaal bestuur is wellicht een iets te grote inbreuk op een lesprogramma, maar er moet op scholen wel veel meer gebeuren dan nu. Ik heb ook niet de illusie dat na deze lessen jongeren massaal het lokale bestuur interessant vinden, maar die weg moet je wel bewandelen.’

De jongeren moeten op zijn minst leren hoe de lokale democratie werkt en wat het takenpakket van een gemeente is, vindt Van Ostaaijen. En daarna zouden de jongeren moeten snuffelen aan de praktijk, door bijvoorbeeld stage te lopen bij een wethouder of aan te sluiten bij een werkbezoek van de gemeenteraad.

Inwoners moeten daarnaast door lokale politici en bestuurders worden betrokken, uitgedaagd en gestimuleerd om aan de lokale democratie mee te doen. Burgerparticipatie is een van de manieren om dat te bereiken. ‘In een situatie waarin zo weinig mensen zijn geïnteresseerd in de politiek zeg ik: koester iedereen. Dat je in burgerparticipatietrajecten steeds dezelfde mensen tegenkomt, weegt niet op tegen het feit dat je iedereen hard nodig hebt.’ Wel moet voorkomen worden dat inwoners tijdens of na een traject gedesillusioneerd afhaken. ‘Veel gemeentebesturen gaan wel erg vrijblijvend om met de resultaten van participatietrajecten. Durf invloed uit handen te geven.’ Van Ostaaijen vindt dat uitkomsten van participatietrajecten meer leidend moeten worden. ‘Natuurlijk moet je als bestuurder altijd afwegingen maken, maar er moet serieuzer met de resultaten worden omgegaan.’

Het lokale bestuur
Het probleem

Bestuurders en overheden moeten van onbesproken gedrag en integer zijn, stelt Van Ostaaijen. Ook moeten zij het goede voorbeeld geven.

Dat gaat lang niet altijd goed. De Politieke Integriteitsindex komt ieder jaar tot vijftig affaires; daarbij wordt gekeken naar alle bestuurslagen, dus niet alleen naar het lokaal bestuur. ‘Op tienduizend bestuurders en politici is vijftig misschien niet veel, maar elke affaire is er een te veel. Uit onderzoek onder lokale bestuurders lijkt dit aantal overigens het topje van de ijsberg te zijn. Het gaat daarbij wel om vermoedens, niet om bewezen niet-integer gedrag.’

Vaak zitten er ook hele knullige dingen bij, weet Van Ostaaijen. Zoals een gemeenteraad die akkoord gaat met de aanstelling van een wethouder voor 95 procent, zodat de wethouder zijn neveninkomsten kan behouden. ‘Wettelijk gezien is er geen vuiltje aan de lucht, maar je moet gevoel hebben voor hoe de samenleving daarnaar kijkt. Die kijkt toch net iets kritischer en strenger naar politici en bestuurders en verwacht van hen ander moreel gedrag dan ze van zichzelf verwacht. Je kunt zeggen dat dit hypocriet is, maar het is wel hoe het werkt. Daar moet je als bestuurder rekening mee houden.’

‘Tegenmacht is een essentieel onderdeel van de lokale democratie’

Het organiseren van tegenmacht schiet soms tekort. ‘Tegenmacht is essentieel onderdeel van de lokale democratie’, schrijft Van Ostaaijen. ‘Democratie is meer dan zorgen voor een goede verbinding tussen de lokale samenleving en het lokale bestuur. In een democratie is het ook van belang bescherming te bieden aan minderheden tegen de meerderheid, en andersom.’

De oplossing

Lokale bestuurders zijn zelf verantwoordelijk voor het organiseren van hun eigen tegenmacht, vindt Van Ostaaijen. Tegenmacht kan op verschillende manieren worden georganiseerd. Zoals de inzet van een actieve rekenkamer, waar raad en griffie in de ogen van de bestuurskundige vaker een beroep op moeten doen. Maar ook goede informatievoorziening is belangrijk.

Van Ostaaijen heeft geen goed woord over voor de situatie waarbij premier Rutte − voor het beruchte 1-april-debat over ‘Omtzigt, functie elders’ − een gespreksverslag, als fractievoorzitter van de VVD, eerder kreeg dan de rest.

‘Het lijkt klein, maar gedoe om informatievoorziening is van alle tijden. Als informatievoorziening politiek wordt gemaakt − door het te veel te geven, of te beperkt, of met geheimhouding − kun je er allerlei politieke spelletjes mee spelen. Informatie wel aan de een, maar niet of later aan een ander geven, vind ik een van de kwalijkste vormen daarvan.’ Als het gaat om integriteit is het volgen van de formele regels niet genoeg, benadrukt Van Ostaaijen. ‘De verdediging anno 2022 – “Ik heb me aan de regels gehouden” – gaat niet meer op. We hanteren hogere morele maatstaven voor bestuurders.’

De landelijke overheid
Het probleem

De landelijke overheid denkt vooral aan zichzelf. Cru gezegd: als het de landelijke overheid goed uitkomt, krijgen gemeenten er taken bij, maar als gemeenten bij Den Haag voor hulp aankloppen, krijgen ze geen gehoor. Het ontbreekt daarnaast aan een overkoepelende visie op het lokaal bestuur. Plannen komen vaak na coalitieonderhandelingen uit de hoge Haagse hoed, terwijl over de gevolgen ervan voor het lokaal bestuur niet goed is nagedacht.

‘Bij een kabinetsbesluit is vaak het algemeen belang of het belang van het lokaal bestuur niet leidend, maar wordt er puur opportunistisch gehandeld. Als het het kabinet goed uitkomt, omdat er bijvoorbeeld moet worden bezuinigd, krijgen gemeenten er taken bij. Niet omdat het kabinet ervan overtuigd is dat bepaalde taken het beste door gemeenten kunnen worden opgepakt. Dat is kwalijk.’

In het huidige regeerakkoord staat ook weer iets vaags, vindt Van Ostaaijen. ‘We bezinnen ons op de positie van het lokale bestuur en de positie van de burgemeester daarbinnen om het toekomstbestendig te maken’, aldus het coalitieakkoord van Rutte IV. ‘In coalitiebesprekingen wordt vaak een ratjetoe aan maatregelen bedacht waarvan je je kunt afvragen of het lokaal bestuur daar beter van wordt. Het is waarschijnlijk onvermijdelijk dat er iets met die burgemeester gaat gebeuren, maar als het enige argument is dat een benoemde burgemeester niet meer van deze tijd is, vind ik het te mager om te zeggen dat de procedure op de schop moet.’

Zorgen maakt Van Ostaaijen ook over het feit dat Den Haag de lokale politiek niet begrijpt. Of niet wil begrijpen. In ieder geval handelen ze volgens hem niet en laten gemeenten geregeld in de kou staan als die met een probleem zitten dat door de landelijke overheid moet worden opgelost.

De oplossing

‘De landelijke overheid moet goed doordenken wat een voorstel betekent voor de rest van het lokale bestuur. Of het nu gaat om decentralisatie, gekozen burgemeester of verruiming van het lokale belastingstelsel’, stelt Van Ostaaijen. ‘Vraag daar slimme mensen bij en kijk naar ervaringen in het buitenland. Dan weet je dat er bij een gekozen burgemeester conflicten kunnen ontstaan tussen bestuursorganen. Dat hoeft niet erg te zijn, maar je moet het wel weten en meenemen in je overwegingen. Dat mis ik op landelijk niveau.’

De landelijke overheid moet ook meer oog hebben voor de noden van het lokaal bestuur. ‘Er zijn veel politici die lokaal begonnen zijn, maar ze handelen er niet of te weinig naar. Voor een deel snap ik dat, want je hebt in Den Haag andere belangen en andere verantwoordelijkheden. Maar ik schrik er soms wel van hoe de lokale belangen met voeten wordt getreden. Dat moet anders. Een oplossing kan zijn om afspraken te maken tot waar die landelijke inmenging mag gaan. Zolang dat echter niet gebeurt, staat er geen rem op.’