Niet miepen, aanpakken

Het democratisch gat bij samenwerkingsverbanden kan en moet worden gedicht. Als het niet gebeurt, dan blijft er volgens Jacques Wallage, voorzitter van de Raad voor het openbaar bestuur (Rob), maar een optie over: grootschalig herindelen.

Gemeenteraden zijn onvoldoende inhoudelijk betrokken bij de besluiten die in gemeenschappelijke regelingen worden genomen. Het advies van de Raad voor het openbaar bestuur (Rob) om het tij te keren is twee dagen geleden aan minister Plasterk van Binnenlandse Zaken overhandigd. Titel: Naar een betere wisselwerking tussen gemeenteraden en de bovengemeentelijke samenwerking. Alle gremia in bestuurlijk Nederland moeten er in de ogen van de Rob aan bijdragen om het ‘democratische gat’ te dichten: van gemeenteraad tot regering en parlement en alles wat door tussen zit.

‘Ik denk dat het heel belangrijk is dat we bestuurlijk Nederland een spiegel voorhouden’, zegt Rob-voorzitter Jacques Wallage. ‘De massieve decentralisatie is een feit en daar hoort eigenlijk een grotere schaal bij. Dan zijn er twee wegen: je gaat herindelen of je gaat voor intensieve bovengemeentelijke samenwerking. In dit advies zeggen wij in de eerste plaats tegen bestuurlijk Nederland: make up your mind. Als je niet tot een forse gemeentelijke herindeling overgaat – en dat is voor het gros van de gemeenten de situatie – dan is intergemeentelijke samenwerking in onze ogen onvermijdelijk. Als je vervolgens het democratisch gehalte wilt optimaliseren, dan zijn er twee hoofdroutes: je zoekt je heil in de structuur of in de cultuur. Wij kiezen voor cultuur; niet in de laatste plaats omdat alle voorstellen om wat aan de structuurkant te doen, nooit de eindstreep hebben gehaald.’

Jullie zeggen: die samenwerking is onvermijdelijk als je niet wilt herindelen. Dan moet je niet zeuren en er alles aan doen om het beter te maken.
‘Klopt. In ons advies zit iets in van ‘niet miepen’. Dat menen we ook echt. Het is typisch Nederlands dat als er eenmaal een keuze is gemaakt, die altijd een half jaar later weer ter discussie wordt gesteld. Er is geen draagvlak voor forse gemeentelijke herindeling. Niet in de Kamer, niet bij de gemeenteraden. Tot mijn chagrijn, zeg ik er eerlijkheidshalve bij. Ik geloof in stevige gemeenten. Maar als je daar niet voor kiest, als land, dan moet je de consequenties aanvaarden. In dit advies schetsen we als het ware het flankerend beleid dat bij die keuze past.’

Met dit advies probeert de Rob aan de achterkant te repareren wat aan de voorkant geregeld had moeten zijn. Opnieuw een bewijs dat over de bestuurlijke gevolgen van de decentralisaties te weinig wordt nagedacht, stelt u.
‘Decentralisatie van taken vind ik op zichzelf goed. Maar ik vind dat noch de Kamer, noch de ministers en de gemeenten voldoende hebben nagedacht over wat er nu eigenlijk gebeurt. Op het moment dat een gemeente eenderde budget meer krijgt voor heel veel nieuwe taken, dan komt er een ander soort organisatie tevoorschijn. Wat doe je kleine gemeenten aan met zo veel taken en zo veel extra budget? Die vraag had niet alleen vooraf moeten worden gesteld, er had ook een eerste antwoord op moeten zijn. Dan hadden raadsleden al een training achter de rug over het in de klauwen krijgen van die gemeenschappelijke regelingen.’

Om de democratische legitimiteit te verbeteren, geven jullie opdrachten aan raadsleden, griffiers, colleges van burgemeester en wethouders, samenwerkingsverbanden, provincie, het ministerie van Binnenlandse Zaken en regering en parlement. Bestaat niet het gevaar dat alle gremia naar elkaar kijken en niemand wat doet?
‘Dat is inderdaad een risico, maar wel de bittere werkelijkheid. Die verantwoordelijkheden liggen immers ook verspreid. De minister zou kunnen zeggen dat de verantwoordelijkheid bij de gemeente ligt. Punt. Maar die punt komt te snel. De minister heeft gemeenten de keuze gegeven – herindelen of congruente samenwerkingsverbanden vormen – maar dan moet hij wel in de benen komen om de kwaliteitsverbetering te helpen bevorderen. Door bijvoorbeeld scholing, training en analyses van best practices. Wij zeggen: iedereen is verantwoordelijk.

Waar wij vooral op hebben zitten duwen, is dat ook de dagelijkse besturen van gemeenschappelijke regelingen (GR) het als een verantwoordelijkheid zien om de vraagstukken waar zij als GR voor staan, terug te leggen bij de gemeenteraad. Die reflex is er nog nauwelijks. Veelal omdat bestuurders zeggen dat ze nu eenmaal besluiten moeten nemen. Mijn levensmotto: hoedt u voor dappere bestuurders. Hoedt u voor bestuurders die alleen maar zeggen dat ze er zijn om knopen door te hakken. Democratie is meer dan knopen doorhakken. Democratie is ook problemen aankaarten en met elkaar van gedachten wisselen over oplossingen. Die mentaliteit is bij die gemeenschappelijke regelingen ver weggezakt. Dat verlengde lokale bestuur is vooral heel erg verlengd, maar heel weinig lokaal bestuur.’

De raad vervult in de ogen van de Rob een sleutelrol. Jullie adviseren raadsleden om assertiever te zijn. Als dat niet lukt of niet gebeurt, dan hoeft ook de rest immers niet in beweging te komen.
‘Als je gewicht aanbrengt tussen die verschillende rollen, dan moet de raad zichzelf aan het front van de troepen plaatsen. Wij hopen dat het helpt dat wij zeggen ‘niet miepen, maar aanpakken’. Ik hoop ook dat ons advies zo praktisch is dat raden weten wat ze moeten doen om grip op die bovengemeentelijke samenwerking te krijgen. Zo moeten raadsleden niet wachten tot ze jaarrekeningen en begrotingen mogen goedkeuren. Zij moeten zich zelfbewust opstellen om gezamenlijk regionale problemen op te lossen. Behandel die gemeenschappelijke regeling in de raad alsof het een gemeentelijke dienst is. Trek je er niets van aan dat er een apart bestuur is en bemoei je brutaal met wat daar gebeurt. En concentreer je op die GR’en die er echt toe doen, waar je je als raad zorgen over maakt.

Als een raad de wethouder met een concrete boodschap stuurt, komt hij vaak met lege handen terug. Het onderspit gedolven omdat de andere zeven wethouders het voorstel niks vonden. Daar sta je dan als raad.
‘Dat is de reden waarom we in het advies iets nieuws hebben geïntroduceerd. Tussen gemeenteraden bestaat eigenlijk heel weinig contact. Dat is merkwaardig, want het gaat om een gemeenschappelijke regeling. Wij bepleiten bij echt serieuze kwesties samen op te trekken. Trek je niets aan van de formele structuur, maar beleg als raden van de deelnemende gemeenten een oploop en bespreek de zorgpunten. Dan krijg je vanuit de raden een druk op alle wethouders binnen de GR. Als een gemeenschappelijke regeling als een technocratisch ding wordt beschouwd, dan is er ook echt een democratisch tekort en dat is gevaarlijk. Dit advies probeert om de technocratie in die regelingen te temmen en de democratie erin terug te krijgen.’

Opvallend in het advies is de rol die jullie aan de provincie toedichten. Heeft de provincie zich te afzijdig gehouden?
‘In heel veel opzichten is de provincie een vorm op zoek naar inhoud. Dat is haar eigenlijk niet kwalijk te nemen. Iedereen leunt op de lokale democratie en het middenbestuur blijft gewoon tobben. Wij hebben nu een inhoud bedacht voor die vorm die zeer de moeite waard is. In het verlengde van het financieel toezicht dat provincies op gemeenten uitoefenen, zou dit moeten worden uitgebreid naar bestuurlijk toezicht. Aan de hand van vooraf opgestelde criteria moet de provincie alle gemeenschappelijke regelingen toetsen. Niet alleen of het wettelijk allemaal wel goed geregeld is, maar juist op het punt van democratische legitimatie: hoe wordt de gemeenteraad in stelling gebracht? We zijn op zoek naar provinciale bestuurders die de moed hebben om zich op te werpen als de hoeders van de democratisch bestel.’

Provincies kunnen gemeenten financieel onder curatele zetten. Moeten ze ook kunnen ingrijpen bij tekortschietende gemeenschappelijke regelingen?
‘De provincie moet beoordelen of de vorming van gemeenschappelijke regelingen een redelijk alternatief is voor herindelen. Als uit metingen blijkt dat het democratisch tekort groot is, dan moet de provincie tegen de minister van Binnenlandse Zaken zeggen dat herindeling beter is.’

U noemt uw advies ook risicovol. Waarom?
‘Omdat er een extra inspanning moet worden geleverd, waarvoor onder meer het inhoudelijke debat moet worden gevoerd. Als raadslid of wethouder ben je geen onderdeel van de besluitvormingsmachine, geen vinkjeszetter, maar het levende deel van een democratisch debat. Je wisselt van gedachten, je bent nieuwsgierig, je daagt uit. Ik zie nu veel theater, veel partijpolitiek gedoe en veel te weinig inhoudelijk debat. In een democratie is niet het belangrijkste dat de helft plus één beslist. Je moet de mentale bereidheid hebben om naar aanleiding van wat de ander tegen jou zegt van mening te veranderen. We zien het tekort aan democratische legitimatie, we zien dat het anders kan, maar dat gaat echt niet vanzelf.’

Hoeveel tijd is daarmee gemoeid?
‘De volgende minister van Binnenlandse Zaken moet bij zijn aantreden de balans opmaken. Over twee jaar zitten we of op het goede spoor of we hebben een levensgroot probleem. Want dan hebben we taken gedecentraliseerd naar een bestuurslaag waar de democratie op afstand staat.’

En dan? Herindelen?
‘Dan is opschaling onvermijdelijk. Dat is de logische consequentie van de buiging die nu wordt gemaakt voor de weerstand tegen herindeling. De volgende minister moet dus terugkijkend op 2016 en 2017 kunnen zeggen of we er in zijn geslaagd zijn de democratische legitimiteit te verbeteren. Als dat niet zo is, moet die via opschaling worden gezekerd. Daarom is dit een cruciaal advies.’

CV
Jacques Wallage werd geboren in Apeldoorn op 27 september 1946. Hij studeerde sociologie en planologie in Groningen. Daar startte hij in 1970 zijn politieke loopbaan als raadslid voor de PvdA; van 1972-1981 was hij er wethouder. In 1981 stapte hij over naar de Tweede Kamer. In 1989 werd hij staatssecretaris van Onderwijs en  Wetenschappen. Vier jaar later volgde hij de afgetreden Elske ter Veld op als staatssecretaris van Sociale Zaken. Van 1994-1998 was Wallage fractie­voorzitter van de sociaal-democraten in de Tweede Kamer. In 1998 werd hij burgemeester van Groningen, waar hij in 2009 afscheid nam. Sinds 2009 is hij voorzitter van de Raad voor het Openbaar Bestuur (Rob).