Essay: Een onsje minder vergaderen

Wim Voermans en Geerten Waling zeggen dat het geklaag over de kwaliteit van gemeenteraden vooral van bestuurders komt (NRC 20 februari). Dat is ons bij het schrijven van het boek Dorpspolitiek* ook opgevallen. Maar de blijheid van Voermans en Waling over het functioneren van de gemeenteraden delen wij niet. Kort samengevat zeggen Voermans en Waling: de lokale democratie functioneert prima. ‘Burgemeesters en wethouders doen graag alsof die democratie ‘in stervensnood’ verkeert, om vervolgens te komen met hippe experimenten om de patiënt te helpen: burgerbegrotingen, ‘wisselzetels’ in de raad voor gewone burgers, burgertoppen zoals de G1000. Hiermee ondermijnen deze bestuurders het gezag van de gemeenteraad.’ Voermans zegt: ‘Bestuurders zeggen aan de lopende band dat de raad niet de gemeente vertegenwoordigt. Ze zetten raadsleden weg als sufferdjes, dommerdjes. En vervolgens gebruiken ze democratische experimenten om te zoeken naar draagvlak voor hun eigen plannen.’

Dat mag waar zijn, maar de suggestie dat het in de gemeenteraden allemaal koek en ei is, is bezijden de waarheid. Nog onlangs schreven een tiental raadsleden uit Bloemendaal een open brief aan de gemeente waarin zij hun nood klaagden over de werkdruk van gemeenteraadsleden en het gebrek aan efficiëntie in het vergaderen. Zij constateren dat veel van de overbelasting te maken heeft met de organisatie van de raad: (…) voor een groot deel ligt de druk ook aan de vergaderstructuur, aan ons besluitvormingsproces, aan onze emailcultuur en aan de gigantische hoeveelheid stukken die we krijgen aangeboden vanuit de organisatie. (…) Veel raadsleden houden het maar kort vol, dit probleem speelt in heel Nederland. We moeten echt zuinig zijn op onze nieuwe, gemotiveerde mensen, die met een frisse blik een bijdrage kunnen leveren aan de broodnodige cultuurverandering in onze gemeente.’

De brief was opgesteld door Martine Wierda (41), een moeder van drie jonge kinderen die een volle baan heeft als coördinator van het klinisch onderzoek in het Spaarneziekenhuis. Een moeder van drie jonge kinderen die raadslid wordt, is helaas een witte raaf. Driekwart van de raadsleden is man en de gemiddelde leeftijd van raadsleden is 56. En dat heeft alles te maken met de constateringen van Wierda. Het wordt steeds meer de norm dat raadsleden, ook van middelgrote en kleinere gemeenten naast het raadswerk geen baan of studie hebben.

Met name tweeverdieners, ouders van opgroeiende kinderen en mensen met een eigen bedrijf leggen het af puur omdat zij niet over voldoende tijd beschikken voor de vele vergaderingen. Voor ouders van jonge kinderen is het moeilijk om drie avonden per week van huis te zijn en oppas te regelen. Tijd wint van kwaliteit. Wie er niet over beschikt, haakt af. Een gemiddeld raadslid besteedt 16 uur per week aan zijn raadswerk. Dat is veel te veel.

Agressief
Maar het is niet alleen de tijdsbelasting die de groep gegadigden voor het raadswerk eenzijdig maakt. Het komt ook door de mede daardoor ontstane cultuur en omgangsvormen. Waarbij steekspellen met woorden, vaak ingehouden of openlijk agressief, de boventoon voeren en de inhoud naar de achtergrond verdwijnt. Niet in alle gemeenteraden. Maar dermate vaak dat er geen sprake is van louter incidenten.

De raadscommissies waren ooit ingesteld om de raadsvergaderingen efficiënter te laten verlopen. Op verschillende terreinen bestaan verschillende commissies die de besluitvorming in de raad voorbereiden. Standpunten worden daar uitgewisseld en bediscussieerd. Waar overeenstemming over bestaat in een commissie, kan de raad bij hamerslag besluiten. Helaas komt dat nauwelijks meer voor. Dat heeft te maken met het groeiend aantal fracties in de gemeenteraden. Bestonden raden 25 jaar geleden veelal niet uit meer dan 6 fracties waren, zijn er nu bijna altijd meer dan 10.

Chris Aalberts is een columnist die de gemeentepolitiek in Den Helder op de voet volgt. Hij schrijft: ‘In Den Helder won Beter voor Den Helder de verkiezingen. De partij werd nipt de grootste met zes zetels, gevolgd door CDA (5), VVD (4) en PVV (3). De andere acht partijen kregen een of twee zetels. Is er een coalitie te brouwen van dit resultaat? Versnippering maakt coalitievorming moeilijk, maar dat is nadrukkelijk geen inhoudelijk probleem. De politieke verschillen zijn op de meeste thema’s klein en dus kunnen er in theorie talloze coalities worden gesmeed. Het probleem is dat sommige personen niet samen in een coalitie willen. Winnaar Beter voor Den Helder wil niet met de lijsttrekkers van VVD en D66.’ (The Post Online 10-4-2018)

Bij de laatste gemeenteraadsverkiezingen stemde een derde van de kiezers op een lokale partij. Simon Otjes heeft in een recent onderzoek laten zien dat de kiezers die op een lokale partij stemmen minder vertrouwen in de politiek hebben dan kiezers die stemmen op een lokale afdeling van een landelijke partij. Lokale partijen beschikken daarmee dus over een groeiende, maar weinig stabiele basis. Het probleem van de lokale partijen is bovendien dat zij geplaagd worden door af- en opsplitsingen, waardoor er in veel gemeenten een veelheid aan plaatselijke partijen meedoen. Drie of meer is ook in kleine gemeenten geen uitzondering.

Kanjers
Misschien heeft Geerten Waling toch gelijk als hij zegt dat raadsleden ‘kanjers’ zijn. Sommige gemeenteraadsleden zijn ‘kanjers’, maar hun reusachtige ego’s verhinderen samenwerking. Waar er wel samengewerkt wordt, zijn voor de vorming van een college steeds meer partijen nodig. Dat maakt de coalitievorming ook niet eenvoudiger. Door de toename van het aantal partijen is een bestuur dat uit drie partijen bestaat vaak niet meer mogelijk.

Vooral in kleinere gemeenten zijn de ideologische verschillen tussen partijen kleiner geworden, terwijl het aantal partijen is toegenomen. Daardoor werkt het oude vergadersysteem niet meer. Er is altijd wel een fractie die van mening is dat de discussie die in een raadscommissie gevoerd is opnieuw in de raad gevoerd moet worden. Het presidium (de vergadering van fractievoorzitters) wordt steeds groter en gaat dus steeds meer op een raadsvergadering lijken.

Het aantal vergadermomenten zou dus verminderd kunnen worden door zowel de commissievergaderingen als de presidiumvergaderingen af te schaffen. De agenda van de raadsvergaderingen wordt dan natuurlijk voller maar daar zou ook een mouw aan gepast kunnen worden. Of beter nog drie mouwen.

Professionele ondersteuning
In de eerste plaats zouden raadsleden moeten beschikken over veel meer ondersteuning dan zij nu hebben. Bied raadsleden onafhankelijke professionele ondersteuning die door de gemeente (via een aanbesteding) wordt ingekocht bij externe partijen. Geef fracties de beschikking over een ‘strippenkaart’ om deze expertise naar eigen inzicht in te zetten, bijvoorbeeld voor het analyseren van dossiers en het uitwerken van beleidsalternatieven.

Momenteel beschikt de gemeenteraad enkel over een ambtelijk secretariaat (de griffie) dat stukken verspreidt en de vergaderingen vaststelt. Raadsleden zouden echter ook moeten beschikken over juridisch en inhoudelijk advies en ondersteuning bij het uitpluizen van dossiers en formuleren van nieuw beleid. Weliswaar hebben zij momenteel recht op ambtelijke ondersteuning, maar daarmee krijgen zij advies van dezelfde ambtenaren die de raadsvoorstellen hebben geschreven. Die ondersteuning is daarmee niet onafhankelijk. Een onafhankelijke ondersteuning van de gemeenteraad zou haar veel meer mogelijkheid geven om daadwerkelijk tegenspel te bieden tegen het college van B&W en haar opdrachtgevers, de provincie en de centrale overheid.

In de tweede plaats zou de gemeenteraad rolvaster moeten zijn en minder vergaderen over individuele gevallen. De raad stelt immers richtlijnen vast waarop het beleid van B & W gebaseerd moet zijn. Als het bijvoorbeeld gaat over het bouwbeleid van de gemeente dan stelt de raad bestemmingsplannen vast. De raad zou erop toe moeten zien dat die bestemmingsplannen inderdaad uitgevoerd worden. Als er bijvoorbeeld een bouwvergunning wordt afgegeven die niet in overeenstemming is met het bestemmingsplan, dan moet de raad B & W ter verantwoording roepen.

Maar vaak ook gebeurt het omgekeerde: dan voert B & W een beleid gebaseerd op een bestaand bestemmingsplan en wijst op die gronden een bouwvergunning af. Vervolgens, met name als de aanvrager mondig blijkt en ook de media aandacht besteden aan zijn zaak, komt de raad in het geweer en eist van de verantwoordelijke wethouder dat die toch toestemming verleent. Zo stelt de raad dus richtlijnen op om vervolgens te eisen dat B & W zich daar niet aan houden. Dat schept niet alleen verwarring, maar zet ook kwaad bloed bij de collegeleden en bij de overige belanghebbenden. Wij vermoeden dat een professioneel ondersteunde gemeenteraad daarmee ook rolvaster zal blijken. Dat is daarmee ook winst voor B & W en ambtenaren.

Draagvlak
In de derde plaats zou het aantal raadsleden kunnen worden teruggebracht. Dit kan door het draagvlak dat raadsleden hebben en dat wordt weerspiegeld in de opkomst bij verkiezingen, door te laten werken in het aantal te bezetten raadszetels. Draagvlak is immers een groot probleem van de gemeenteraden. Het vertrouwen in de gemeenteraad is laag, veel lager dan het vertrouwen in de burgemeester. Dat gebrek aan vertrouwen blijkt ook uit de opkomst bij verkiezingen. Nauwelijks de helft van de kiesgerechtigden gaat nog stemmen bij de gemeenteraadsverkiezingen. Dat betekent dat de gemeenteraadsleden gekozen worden door de helft van de inwoners. De andere helft wil niet vertegenwoordigd worden of voelt zich niet aangesproken door de bestaande partijen. Laten we dat illustreren met een voorbeeld.

Een gemeente met 25.000 inwoners, waarvan 20.000 stemgerechtigd, heeft een gemeenteraad met 21 zetels. In principe vertegenwoordigt elk raadslid dus bijna 1000 inwoners. Maar doordat de opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen gemiddeld 50 procent is, is de kiesdeler ongeveer 500 stemmen. De kieswet bepaalt bovendien dat kandidaten die bij de verkiezingen een kwart van de kiesdeler (hier dus 125 stemmen) behalen met voorkeursstemmen in de raad kunnen komen.

Wij stellen voor om de kiesdeler niet automatisch mee naar beneden te laten zakken bij een lagere opkomst. Nu is het zo dat bij een opkomst van 50 procent, toch 100 procent van de zetels bezet wordt. Als de kiesdeler altijd gebaseerd wordt op een volledige opkomst zouden bij een lagere opkomst een deel van de raadszetels onbezet kunnen blijven. Dat zou in ons voorbeeld betekenen dat bij een opkomst van 55 procent van de 21 zetels er elf zouden worden bezet. Dat levert een aanzienlijke besparing op van vergader- en spreektijd. Het reflecteert bovendien het vertrouwen dat inwoners hebben in hun gemeenteraad.

Er is ook een andersoortige uitwerking van dit voorstel mogelijk. Men zou de door een lage opkomst niet bezette zetels kunnen vullen met door het lot aangewezen inwoners van de gemeente. Deze door het lot aangewezen gemeenteraadsleden doen het gemeenteraadswerk tegen een hogere vergoeding en zij doen dat dus slechts voor vier jaar. Zij zijn niet aangewezen door politieke partijen en vormen een veel betere afspiegeling van de bevolking que leeftijd, opleiding en geslacht. Het zou de gemeenteraad dus in dat opzicht representatiever maken en het zou ook een rem kunnen vormen op de partijpolitieke twisten die soms nog maar weinig te maken hebben met de inhoud van beleid.

* Dorpspolitiek. Waar is het lokale gezag? Martijn Bolkestein en Meindert Fennema, Prometheus 2018

Martijn Bolkestein, adviseur publieke en private sector bij Berenschot
Meindert Fennema, emeritus hoogleraar politieke theorie aan de Universiteit van Amsterdam