Houding contactambtenaar positiever dan gedacht

Promotieonderzoek van bestuurskundige Shelena Keulemans aan de Erasmus Universiteit Rotterdam ontkracht het vooroordeel van de negatieve houding van de contactambtenaar tegenover de burger. De houding van contactambtenaren is over het algemeen positief. Direct leidinggevenden kunnen er bovendien een positieve invloed op uitoefenen. Keulemans promoveert vandaag op haar proefschrift.

Waarom heeft u dit onderwerp voor uw promotieonderzoek gekozen?
‘Onze houdingen bepalen hoe wij de wereld om ons heen zien. Ze bepalen welke informatie over een object we onthouden, hoe we die informatie interpreteren en welke stukjes informatie onze aandacht trekken. Contactambtenaren hebben substantiële handelingsvrijheid en moeten vaak beslissingen nemen op basis van hun professionele inschattingen. Daarom kan hun houding jegens cliënten doorwerken in hun besluitvorming. Ze nemen besluiten over burgers, dus is hun houding belangrijk om de werking van een bureaucratie te begrijpen en te snappen hoe wij als burgers de overheid ervaren. Heel interessant dus om deze houding te onderzoeken. Verder bestaan er veel vooroordelen over de houding van contactambtenaren jegens burgers. Ik wilde weten of de stereotypen kloppen.’

Welke ambtenaren kwamen voor het onderzoek in aanmerking?
‘We hebben gekozen voor ambtenaren binnen de Belastingdienst die de boekhouding van mkb’ers onderzoeken. Interessant aan hen is dat het veeleisend werk kan zijn dat om veel vaardigheden vraagt en dat zij in aanraking komen met cliënten uit alle lagen van de bevolking. Dat hebben weinig contactambtenaren tegenwoordig nog. Zij hebben nog wel veel face-to-face-contact en vrij veel beslisruimte.’

Een van je bevindingen is dat de direct leidinggevende functioneert als rolmodel voor wat betreft de houding van contactambtenaren ten aanzien van cliënten. Waaruit blijkt dat?
‘Er zijn vier componenten van die houding: een cognitieve component: wat denkt de ambtenaar over cliënten? Twee affectieve componenten (positief en negatief): wat voelt de ambtenaar bij cliënten? En een gedragscomponent: wat doet de ambtenaar in reactie op de cliënt?. Onze hypothese was dat de direct leidinggevende met zijn houding jegens cliënten de houding van de contactambtenaar ten aanzien van cliënten beïnvloedde, een rolmodel. Sturing lijkt lastig bij ambtenaren met veel discretionaire ruimte, maar er kunnen sturingsmogelijkheden ontstaan uit informeel leiderschap en de sociale processen die zich in de relatie tussen de leidinggevende en de contactambtenaar ontvouwen. Die verwachting kwam dus uit, vooral voor de affectieve componenten van deze houding. Verder blijkt uit mijn onderzoek dat ondersteunend leiderschap de positie van de direct leidinggevende als rolmodel versterkt, maar alleen voor de negatieve affectieve component van deze houding.’

Waarom alleen bij negatieve emoties?
‘We vonden dat de negatieve emoties die een contactambtenaar voelt bij cliënten sterker worden beïnvloed door de negatieve gevoelens die deze leidinggevende bij cliënten heeft, wanneer de leiderschapsstijl van de leidinggevende meer ondersteunend van aard is. We weten dat het ervaren van negatieve gevoelens stressvol en onprettig kan zijn voor het individu. Ondersteunend leiderschap is gericht op het welzijn van de contactambtenaar. Daar zitten ook motiverende aspecten aan vast en die mechanismen lijken hier op te spelen: ondersteunend leiderschap kan de onaangename ervaring van negatieve emoties verlichten. Bij stress zoeken de contactambtenaren eerder naar die sociale, emotionele steun die de rolmodelfunctionaliteit en ondersteunend leiderschap kunnen bieden’

Naaste collega’s hebben slechts een bescheiden invloed op de houding van de ambtenaar. Is er dan weinig intervisie of overleg?
‘De verklaring zit in de manier waarop het werk van deze contactambtenaar is ingericht: vrij individualistisch. Ze zijn vaak alleen op pad en veel thuis aan het werk. De sociale context is daarom beperkt. We hebben gekeken naar Belgische en Nederlandse teams. Het verschil tussen die teams is dat er in Nederland ook bureauambtenaren in de teams zitten en in België niet. Daarin zitten alleen controleambtenaren. Mijn bevindingen impliceren dat die taakuniformiteit sociale banden in een team versterken. Als je dit onderzoek zou herhalen in teams met meer contacten, dan zijn er waarschijnlijk ook sterkere effecten.’

Een andere bevinding is dat hoe meer vertrouwen contactambtenaren in hun competenties hebben, des te sterker ze georiënteerd zijn op de regels. Is dat niet paradoxaal? Zou je dan niet juist meer moeten uitgaan van je eigen inschattingen?
‘Dat was inderdaad een leuke uitkomst. En paradoxaal, ja. Ik had dezelfde verwachting: als je meer vertrouwen hebt in jouw competenties, ben je minder op de regels georiënteerd. Maar het blijkt dus andersom te zijn. Een hypothese was dat als je weinig vertrouwen hebt in jouw competenties, je dan zoekt naar een controlemiddel: de regels. Maar ik vind het tegenovergestelde. Kijkend naar context van de Belastingdienst, dan zie je dat het regelsysteem heel complex en ambigu  kan zijn. Het gaat en vraagt om interpretatie. Als je veel vertrouwen hebt in jouw competenties, vertrouw je erop dat je weet hoe je met deze complexe regels moet werken en dat je daarmee aan je functievereisten kunt voldoen. Andersom, als je weinig vertrouwen hebt in jouw competenties, dan heb je ook weinig vertrouwen om je daarmee te verbinden en ga je eerder op jouw eigen inzichten af. Je verwacht dat mensen met weinig vertrouwen in de eigen competenties ook eerder uitstromen. We zagen dat contactambtenaren vaak veel vertrouwen in de eigen competenties hadden, de meesten werkten er ook al heel lang.’

Informeel leiderschap stelt de manager in staat om de contactambtenaar te beïnvloeden in haar of zijn houding ten aanzien van cliënten. Dat contactambtenaren gestuurd kunnen worden in deze houding kan gunstig zijn voor de organisatie en burger, maar geeft ook reden tot voorzichtigheid, concludeer je. Hoezo?
‘Sturing kan mooi zijn. Je kunt de houding van contactambtenaren motiveren, zorgen voor enige homogeniteit en zo bijdragen aan gelijke behandeling van cliënten. Maar er kunnen ook bepaalde gewoontepatronen in slijten die je juist minder gevoelig kunnen maken voor de noden van burgers. Uit de psychologieleer blijkt dat houdingen worden gevormd door bewuste impliciete en expliciete processen. Impliciet kan die invloed dus negatieve gevolgen hebben. Ondersteunend leiderschap kan bewust worden aangenomen, maar een negatief rolmodel kan impliciet meer effect hebben. Dat zou ik graag verder onderzoeken. Hoe zit dat in het veld?’

Eindconclusie is dat de houding van de contactambtenaar veel minder negatief is dan vaak wordt gedacht. Maar hoe komt dat vooroordeel dan toch in de wereld, denk je?
‘Het lijkt me leuk om daar een survey naar uit te voeren. Onze bureaucratie is gegrond in de ideeën van Max Weber: we streefden naar oriëntatie op regels, taakverdeling, standaardisering van werkprocessen. Die onpersoonlijkheid schrijft een neutrale houding voor en houdt affectiviteit buiten een bureaucratie. Zonder sterke nadruk op regels is er meer ruimte voor responsiviteit en minder afstandelijkheid. Na decennia is dat veranderd. Nu kijken we naar de cliënt, het gaat om samenwerking, de persoonlijke relatie en om interactie. Maar decennia aan bureaucratie zijn niet weggewerkt. Als je affectieve neutraliteit wilt behouden, kan dat voor vervreemding van burgers zorgen. Je behoudt de positieve relatie juist door oriëntatie op burgers.’