Amsterdam houdt meer geheim

Het Amsterdamse college wil open en transparant zijn en meer informatie uit eigen beweging openbaar maken, maar er wordt meer geheim gehouden dan noodzakelijk en meer dan in de vorige collegeperiode. Dat blijkt uit onderzoek van de Amsterdamse Rekenkamer naar de omgang met geheimhouding door het college en gemeenteraad in de eerste helft van deze collegeperiode.

Meer geheim dan noodzakelijk

De belangrijkste conclusie is dat er, ondanks verbeteringen, meer geheim wordt gehouden dan noodzakelijk is. Het aantal geheime stukken en het aantal vergaderpunten met geheime stukken is toegenomen. Voor burgers en zelfs soms voor raadsleden is niet inzichtelijk over welke geheime stukken de raad vergadert. Het gaat mis in de dagelijkse praktijk. Geheimhouding wordt te veel opgelegd en te weinig opgeheven. Dat komt doordat procedures, kennis en systemen tekortschieten en waarschijnlijk ook doordat de cultuur binnen de ambtelijke organisatie, het college en de raad nog te weinig stimuleert om geheimhouding zoveel mogelijk te minimaliseren, schrijft de rekenkamer.

Motiveer geheimhouding scherper
‘Vooral de uitvoering schiet tekort’, licht directeur Jan de Ridder toe. ‘Een van de dingen die niet in orde zijn is de motivatie: waarom moet iets geheim worden gehouden? Dat moet men scherper op het netvlies krijgen. Als je geheimhouding scherper moet motiveren, is het neveneffect dat minder geheim wordt. Nu gaat het nog vaak op de automatische piloot.’ Daarnaast is de procedure rond het opheffen van geheimhouding niet helder en scherp. ‘Vaak wordt geheimhouding voor onbepaalde tijd opgelegd, zonder periodieke heroverweging.’ Kortom aan de voorkant wordt teveel geheim verklaard en aan de achterkant de geheimhouding te weinig opgeheven, aldus De Ridder. 'Vaak wordt ook een geheel stuk geheim gehouden, terwijl het maar om enkele passages gaat. Dat zijn praktische dingen. We doen aanbevelingen in die richting.’

Vijf aanbevelingen
De rekenkamer doet zelfs vijf aanbevelingen aan het college en de gemeenteraad, gericht op het wegnemen van belemmeringen rond geheimhouding en het verbeteren van de uitvoering:

1 Onderzoek 'geheimhoudingscultuur' en pas zo nodig aan

2 Pas procedures aan

3 Pas systemen aan

4 Verbeter de inhoudelijke motivering

5 Bewaak opheffen geheimhouding

10 procent meer geheimhouding
Het presidium en het college nemen de aanbevelingen 2 tot en met 5 over, maar geven aan de eerste aanbeveling respectievelijk ‘niet opportuun’ en ‘niet nodig’ te vinden. De rekenkamer vindt alsnog dat een onderzoek noodzakelijk is. ‘Het is belangrijk dat de cultuur past bij de regels. Wij vragen ons af of het uitgangspunt voor transparantie ‘openbaar, tenzij’ wel leeft bij alle ambtenaren, raadsleden en bestuurders. We zetten onze vraagtekens daarbij. Het uitgangspunt bestaat al heel lang en in deze raadsperiode is er extra hard op ingezet, maar toch zien we binnen deze periode een stijging van 10 procent. Dat zijn zowel geheime vergaderingen als geheime stukken. Zowel het aantal besloten vergaderingen als het aantal geheimen stukken is ook ruim twee keer zo hoog dan tien jaar geleden.’

Utrecht is een voorbeeld
Toch is de rekenkamer er niet zeker wat nu precies de oorzaak is. Ze stellen daarom een onderzoek voor naar de geheimhoudingscultuur. ‘Men wil het niet fout doen, maar onderzoek dan waarom het toch gebeurt. Er moet toch een verklaring zijn waarom het al zo lang niet lukt om dit te veranderen.’ De rol van de raad noemt De Ridder niet heel indrukwekkend. ‘Komt het niet door de houding van de wethouders, ambtenaren en raad? Een dergelijke algemene houding noemt men toch cultuur.’ Andere gemeenten zijn minder geheimzinnig over wat geheim wordt gehouden. ‘In Amsterdam zijn geheime stukken gelabeld met ‘B1’, ‘B2’ etc. Waar gaan die stukken dan over? Andere gemeenten zijn ook soepeler in de beschrijving van waar de stukken over gaan. Soms formuleren ze het anders, maar er zijn ook gemeenten die heel systematisch te werk gaan, zoals met een geheimhoudingsregister. Dat ligt ook voor de hand. Je kunt dan systematisch nadenken over opheffing.’ De Ridder noemt de gemeente Utrecht als voorbeeld van een gemeente die dit een stuk netter doet. Ook in Weesp zijn ze er beter in. De Ridder hoopt niet dat zij dat afleren in de samenwerking met Amsterdam. ‘Zij kunnen Amsterdam ook positief beïnvloeden.’

4 punten niet in lijn met Gemeentewet
De wetgeving rondom geheimhouding is complex, maar is over het algemeen toereikend vastgelegd in gemeentelijke procedures, vindt de rekenkamer. Toch is het opheffen van geheimhouding niet helemaal goed geregeld en zijn de procedures op vier punten niet in lijn met de Gemeentewet. Drie daarvan gaan over het opleggen van geheimhouding en één op het delen van geheime informatie. Dat niet in lijn met de Gemeentewet wordt gehandeld heeft als gevolg dat: geheimhouding op het gehele stuk wordt opgelegd, ook als dit niet-geheime informatie bevat, geheimhouding niet altijd zichtbaar is op geheime stukken van het college, onduidelijk blijft over welke onderwerpen de raad in beslotenheid vergadert en de voorzitter geheimhouding oplegt in plaats van de commissie of raad.

Meer discussie over geheimhouding
Een ander gevolg is dat het bekrachtigingsbesluit geheim blijft voor een periode van 75 jaar, de raad geheimhouding bijna automatisch bekrachtigt en het college deze informatie soms openbaar maakt. Op onderdelen kunnen procedures duidelijker en concreter, zodat ze de ambtelijke organisatie, het college en de raad meer richting geven in de uitvoering, schrijft de rekenkamer, bijvoorbeeld door raadsleden duidelijk te maken of vragen over de opgelegde geheimhouding wel of niet ten koste gaan van de spreektijd. ‘Bij dit soort zaken gaat het om de rechtmatigheid. Dat moeten we signaleren en daar moet ook wat aan worden gedaan’, vult De Ridder aan. ‘Maar in de uitvoeringspraktijk zijn er belangrijkere problemen.' Hij ziet dat de gemeenteraad altijd bekrachtiging geeft van geheimhouding. 'Maar die hele discussie kan een stuk serieuzer. Het is ten onrechte dat het bekrachtingsbesluit geheim is. Daar is geen grond voor. Maar het is essentiëler dat er te weinig discussie is en dat raadsleden zelden geheime stukken bekijken.’

Waarde ligt in zelfreflectie
Het college en het presidium zeggen in hun bestuurlijke reactie dat ze de aanbevelingen overnemen, maar vinden een onderzoek naar de geheimhoudingscultuur niet noodzakelijk, aangezien het rapport al voldoende aanleiding geeft tot verandering. Het presidium vindt het niet opportuun en wijst op het project 'Samenspel' dat ook betrekking heeft op het opleggen en opheffen van geheimhouding. Een eigen onderzoek naar de geheimhoudingscultuur ziet De Ridder niet zitten. ‘Wij kunnen het wel doen, maar de waarde ligt in de zelfreflectie. De organisatie moet hier juist zelf over nadenken. Vraag je af wat het kan opleveren. Het moet iets van henzelf worden. Dan heeft het meerwaarde.’ De afspraak is dat bij het overnemen van aanbevelingen van de rekenkamer door het college de raad besluit dat het college daar sowieso binnen een jaar over moet rapporteren. Dan volgt er een tussenrapportage. De rekenkamer houdt een oogje in het zeil. ‘We zullen er dan ongetwijfeld weer naar kijken.’