Rustig richting normaal

Essay door Marieke van Wallenburg

Medewerkers in dienst van de overheid blijven ambtenaren. Ze krijgen alleen wel een arbeidsovereenkomst naar privaatrecht. Dus er verandert helemaal niet zoveel? Dat is waar en toch ook weer niet. Met de beleidskeuze voor de normalisering is er wel degelijk sprake van een grote verandering: het stelsel wijzigt. Om ervoor te zorgen dat de rechtspositie van medewerkers als vanzelfsprekend geborgd blijft, betekent dat onder andere dat er in wetgeving van alles moet worden geregeld. Bijvoorbeeld voor groepen die van de normalisering zijn uitgezonderd. Voor de groepen die wel worden ‘genormaliseerd’, geldt dat hun rechtspositieregelingen in privaatrechtelijke cao’s moeten worden omgezet.

In de loop der jaren werden verschillen tussen de rechtspositie van werknemers in de markt en die van ambtenaren al steeds kleiner. Zo werd in 1980 het stakingsverbod voor ambtenaren opgeheven en ging het Europees Sociaal Handvest voor ambtenaren gelden. Een verdrag waarin rechten en vrijheden zijn vastgelegd. Dit verdrag zette een normaliseringsproces in gang, waarin de arbeidsvoorwaarden bij de overheid niet langer eenzijdig konden worden opgelegd. In 1989 werd als volgende stap in dat proces het zogenaamde ‘overeenstemmingsvereiste’ ingevoerd. Dit houdt in dat regelingen, waaraan individuele ambtenaren rechten en plichten kunnen ontlenen, niet kunnen worden ingevoerd of gewijzigd zonder instemming van een meerderheid van de centrales van overheidspersoneel. De collectieve arbeidsvoorwaardenvorming bij de overheid is hiermee heel dicht komen te liggen bij die in de private sector. Ook is toen het recht op collectief onderhandelen (tussen werkgevers en bonden) gewaarborgd.

Tegelijkertijd was er als onderdeel van de normalisering van de arbeidsverhoudingen ook een proces van decentralisatie van de arbeidsvoorwaardenvorming gaande. Na experimenten op basis van protocollen, werd in 1993 het zogenaamde sectorenmodel ingevoerd. Hiermee kwam er een eind aan de centrale overlegstructuur voor de belangrijkste arbeidsvoorwaarden van het gehele overheidspersoneel. Voortaan werd er niet meer op centraal niveau door de minister van Binnenlandse Zaken, maar door de sectorwerkgevers met vakorganisaties van overheidspersoneel decentraal onderhandeld in acht sectoren (later veertien).

Toen in 2008 bleek dat de regering geen verdere stappen in het normaliseringsproces zou zetten, hebben enkele Tweede Kamerleden het initiatief genomen voor een wetsvoorstel waarmee de laatste stap in dit proces werd gezet. Op 8 november 2016 stemde de Eerste Kamer over het in 2010 ingediende initiatiefvoorstel voor de Wnra en is de wet aangenomen. In maart 2017 kreeg het initiatiefvoorstel van CDA en D66 de kracht van wet.

Invoeringslast
De formele verhouding, waarbij de overheid de ambtenaar met een eenzijdige rechtshandeling aanstelt, komt al lange tijd niet meer overeen met de werkelijkheid waarbij toch echt sprake is van wederzijdsheid. Dus in die zin is de Wnra nu niet meer dan logisch. Waarom duurt het dan toch zo lang? Dat heeft vooral te maken met het overgaan van het ene stelsel (het publieke) naar het andere (het private). De spelregels zijn globaal hetzelfde, in beide stelsels is sprake van rechtsbescherming en zorgvuldige procedures. Maar er zijn verschillen; the devil is in the details. Niet iedereen was blij met de Wnra. Werkgevers worden geconfronteerd met een invoeringslast en aan bonds zijde zijn er zorgen over de rechten geweest, met name ten aanzien van het eerder genoemde overeenstemmingsvereiste en het behoud van rechten van individuele ambtenaren.

De Wnra legt de fundamenten en regelt de basis. Het is aan de regering om het een en ander nader te regelen in aanpassings- en invoeringswetgeving. Tot die tijd moet bestaande wet- en regelgeving in overeenstemming worden gebracht met de Wnra. Voor het aanpassen van wetten zijn het ministerie van BZK en een interdepartementale werkgroep (onder leiding van BZK) verantwoordelijk. Het gaat om zo’n negentig wetten. Daarnaast moeten veel lagere regelingen worden aangepast. De planning is gericht op inwerkingtreding van de Wnra op 1 januari 2020.

Belangentegenstelling
De aanpassingswetgeving is vorig najaar aan de Tweede Kamer aangeboden. De planning ligt daarmee ruim voor op het schema. Nu is een parlementair proces nooit helemaal te voorspellen, maar de verwachting dat de Wnra per januari 2020 van kracht wordt, is nu wel zeer waarschijnlijk. Een belangrijke factor voor dat succes is de aandacht voor goede verhoudingen met zowel sectorwerkgevers als de centrales van overheidspersoneel. Dit is bereikt door de partijen vanaf het begin actief te betrekken in het (wetgevings-) proces. Belangrijk is duidelijk te zijn over de opdracht: een technische omzetting van bestuursrecht naar privaat arbeidsrecht. De keuze voor een puur technische insteek is een bewuste. De stelselwijziging is niet alleen complex, zij ligt ook gevoelig. Als gezegd, niet iedereen was blij met de Wnra: wat de een als voordeel ziet, ervaart de ander juist als nadeel. Een technische benadering gevoerd met een neutrale toon voorkomt dat belangentegenstellingen de invoering van de wet in de weg gaat zitten.

Een heldere rolaanduiding helpt ook: BZK is wetgever en ook werkgever. Periodiek worden alle complexe kwesties open besproken in een gezamenlijk overleg met sociale partners. Het siert de partijen dat zij zich ondanks de invoeringslast en zorgen over de rechten constructief hebben opgesteld in het invoeringstraject. Ze hebben zich ingespannen om ervoor te zorgen dat het voorstel voor de Aanpassingswet Wnra technisch inhoudelijk goed is geworden. De Raad van State heeft bij de beoordeling van de aanpassingswetgeving geen enkele opmerking gemaakt. Dit is als een groot compliment te beschouwen aan alle partijen.

Wat ook helpt, is dat er in dit proces veel aandacht is voor kennisdeling. BZK heeft cursussen aangeboden waar sociale partners zoveel mogelijk gezamenlijk aan deelnemen. Dat vergroot het begrip van wat de stelselwijziging met zich meebrengt voor de eigen sector en de andere sectoren (rijk, provincies, gemeenten, waterschappen, onderwijsveld, etc.). Daarnaast is het goed voor de onderlinge verhoudingen. Verder is onder de Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid een Transitiekamer ingesteld. Daarin overleggen onder leiding van de directeur-generaal Overheidsorganisatie (BZK), bestuurders van sectorwerkgevers en centrales gezamenlijk periodiek over de voortgang van de implementatie van de Wnra. Partijen zijn goed te spreken over de aanpak en dit heeft rust en vertrouwen gebracht in het proces.

Lage prijs
Tot zover de coördinerende rol van BZK. Maar de rijksoverheid is natuurlijk ook zelf werkgever. Voor de sector rijk is begin 2017 een start gemaakt met de implementatie. Dit is gedaan in goed overleg met alle departementen en met de vakbonden. De ministerraad heeft in het voorjaar van 2018 de inhoudelijke uitgangspunten voor de implementatie bij de sector rijk bekrachtigd en mandaat gegeven voor het overleg met vakbonden.

Al snel daarna zijn in juli 2018 afspraken met de vakbonden gemaakt over de implementatie van de Wnra bij het rijk. Voorbeelden zijn de inrichting van het overleglandschap binnen de sector, de omgang met individuele geschillen en een werkgeversbijdrage. Dat maakte de weg vrij om een cao op te stellen. In de sector rijk is het overgrote deel van de rechtspositie rijksbreed geregeld. De bepalingen van bijna veertig rijksbrede regelingen, waarvan het ARAR (Algemeen Rijksambtenarenreglement) er één is, zijn door een interdepartementale groep van arbeidsjuristen geanalyseerd. Gekeken is naar overlap en strijdigheid met het private arbeidsrecht. Deze analyses zijn in overleg met de vakbonden gemaakt en vormen de basis voor het technisch omzetten van de rechtspositieregelingen naar cao-bepalingen.

Een verdienste is dat deze – anders dan de huidige rechtspositieregelingen – goed leesbaar zijn voor medewerkers en leidinggevenden. Het merendeel van de rechtspositie is al omgezet. De planning is dat de tekst van de CAO Rijk in mei wordt afgerond, in juni door bonden in consultatie wordt gegeven en in de loop van september wordt getekend door bonden en de minister van BZK. Ter ondersteuning van de P&O-afdelingen van de departementen is het Kennispunt Nieuwe Rechtspositie ingericht. Dat Kennispunt verzorgt de informatievoorziening aan alle P&O-medewerkers binnen het rijk. De departementen moeten in 2019 hun processen aanpassen aan de wijzigingen vanwege de Wnra.

Daarnaast moeten zij hun decentrale aanvullende arbeidsvoorwaardelijke regelingen omvormen tot personeelsreglementen. Ter ondersteuning daarvan worden instrumenten via het Kennispunt beschikbaar gesteld. Via een aanbestedingstraject is een rijksbreed opleidingsaanbod voor de P&O-kolom gerealiseerd. De arbeidsjuristen en HR-adviseurs volgen nu een maatwerkopleiding, toegespitst op de situatie bij het rijk. Door deze rijksbrede aanpak is kwaliteit en inhoud gewaarborgd, voor een lage prijs.

P-Direkt verzorgt de informatievoorziening aan de medewerkers. Bij iedere openbare mijlpaal (in dit stadium vooral stappen in het wetgevingsproces) wordt de implementatie van de Wnra weer even in het voetlicht geplaatst. In het najaar zal de informatievoorziening richting medewerkers toenemen, alle 120.000 rijksmedewerkers krijgen dan een informatieve brief. De ministerraad heeft hiertoe besloten om het moment te markeren en om informatie te geven over de gevolgen van de Wnra. Onder andere zal het personeel erover worden geïnformeerd dat in de sector rijk ervoor is gekozen om de aanstelling van rechtswege (automatisch) om te zetten in een arbeidsovereenkomst. In de sector rijk wordt dus geen arbeidsovereenkomst voorgelegd aan het zittend personeel om de arbeidsovereenkomst die van rechtswege ontstaat te vervangen.

Roosterdiensten
Tijdens de verbouwing blijft de winkel open: net als in andere sectoren lopen tijdens de verbouwing vanwege de Wnra andere trajecten die overleg met sociale partners vereisen ook gewoon door. Gelukkig is vorig jaar met de vakbonden een cao-akkoord gesloten met een looptijd tot 1 juli 2020, zodat de invoering niet wordt belast met onderhandelingen over bijvoorbeeld het loon. In die cao staan ook afspraken over de introductie van een Individueel Keuzebudget en over optimalisering van het werken in roosterdiensten. De uitwerking van deze afspraken vergt ook een grote inspanning. Niet alleen van de eigen organisatie, maar ook van de vakbonden en van P-Direkt waar de uitvoering van de afspraken samenkomt. De Wnra is een grote overheidsbrede operatie die het sluitstuk vormt van een lange normaliseringstendens in Nederland. BZK is er trots op dat wij er met elkaar in ons land in slagen een zo’n ingrijpende stelselwijziging zo professioneel en in zoveel rust door te voeren.

Website als hulp
Voor het informeren en ondersteunen van de overheidsorganisaties is een algemene, openbaar toegankelijke, website ingericht: wnra.nl. Deze website voorziet overheidswerkgevers van algemene informatie over wat er wel en niet gaat veranderen na invoering van de Wnra. Ook biedt de website praktische hulp bij de implementatie van de Wnra, zoals praktijkvoorbeelden, checklists en communicatiemiddelen. Op de website is ook een hulpmiddel te vinden waarmee werkgevers kunnen bepalen of hun organisatie onder de Wnra valt of niet. Verder zijn er interviews te lezen van professionals die hun ervaringen delen over hun voorbereiding in de eigen organisatie.

Daarnaast zorgt elke werkgeverskoepel (inclusief sector rijk) respectievelijk vakbond/centrale voor de eigen communicatiekanalen waarmee de ambtenaren worden geïnformeerd. Voor deze aanpak is gekozen om praktische redenen: bij veel van de vragen gaat het niet enkel over de Wnra, maar zijn het combinaties met sectorspecifieke rechtspositionele kwesties. Bijvoorbeeld wat de overgang naar het private arbeidsrecht voor een specifieke arbeidsvoorwaarde uit de CAR-UWO van gemeenten betekent. Niet alleen heeft BZK vaak die kennis niet, ook zijn het vaak onderwerpen voor aan de overlegtafel.

Marieke van Wallenburg, directeur-generaal overheidsorganisatie bij het ministerie van Binnenlandse Zaken