Leren van de klagende burger

‘Vaak gaat achter een klacht een hulpvraag schuil’

Caroline Koetsenruijter wordt er soms moedeloos van. Leest ze een jaarverslag van een ombudsman over de klachten die in behandeling zijn genomen en ziet ze dat vergelijkbare klachten het jaar daarvoor ook al voorkwamen, en het jaar dáárvoor ook al. Hebben ze in die gemeente dan niks geleerd van eerdere klachten van burgers?

Het lijkt inderdaad dat ze nauwelijks leren, zegt Koetsenruijter, directeur van Instituut KCB (Koetsenruijter Conflictmanagement & Bemiddeling). ‘Klachten worden geassocieerd met dienstverlening en dat is kennelijk voor veel gemeenten nog steeds geen thema. De gemeente is minder bezig met de ontvangende partij en dat zie je terug in hoe er met klachten wordt omgegaan.’ Daarom is de vraag wat de toegevoegde waarde is van ombudsmannen als tweedelijns klachtbehandelaar zo relevant. Koetsenruijter: ‘Ik zou graag zien dat zij meer eisen stellen aan de gemeente en dan met name hoe de eerstelijns klachtbehandeling eruit ziet. Maar dat mis ik.’

Bij de gemeente Utrecht heeft de Rekenkamer deze rol opgepakt, aldus Koetsenruijter, maar dat zou ook een ombudsman kunnen doen. ‘De conclusies van hun onderzoek waren niet mals maar hadden wel effect. In Utrecht wordt de interne klachtbehandeling steeds verder geprofessionaliseerd en hier wordt nu beter geleerd van klachten.’

Wie een klacht heeft over een gemeente – denk aan te laat reageren of een onprettige bejegening – kan daarover een klacht indienen. Doorgaans wordt de klacht afgehandeld door een teamleider of collega die klachtbehandeling als neventaak heeft, de ‘eerstelijns klachtbehandelaar’. Geschiedt dat niet naar tevredenheid van de klager, dan kan deze de klacht voorleggen aan een ombudsman (de nationale of een lokale). Rechtstreeks klagen bij een ombudsman kan niet vanwege het wettelijke kenbaarheidsvereiste: de klager moet zijn klacht eerst kenbaar maken bij het bestuursorgaan zelf.

Een ombudsman is in zekere zin de beroepsvoorziening die kijkt of de eerste lijn zorgvuldig naar de klacht heeft gekeken. Die zou wel meer eisen moeten stellen aan de gemeente over de eerstelijns klachtbehandeling, vindt Koetsenruijter, en vooral duidelijk zijn. ‘Voor klachtbehandeling gelden allerlei regels en de ombudsman zou die moeten handhaven. Heeft de eerstelijns klachtbehandelaar de wet en de termijnen wel goed toegepast? Is er een hoorzitting geweest en is er een verslag opgesteld? Hoe worden informele interventies toegepast? En vooral: hoe wordt er nu precies geleerd van klachten?’

Het resultaat is echter: ‘brave jaarverslagen’ waarin de problematiek in te algemene bewoordingen wordt gepresenteerd, volgens Koetsenruijter. ‘Veel beter zou het zijn als ze echt laten zien dat ze de gemeente hebben aangesproken bij slechte klachtbehandeling. Dat ze hen voorhouden dat ze niet hebben gewerkt conform de Algemene wet bestuursrecht en aangeven wat er beter moet. Zo help je de gemeente met het verbeteren van het klachtproces. Je kunt evalueren om verantwoording af te leggen en je kunt evalueren om te verbeteren. Bij die laatste vorm moet je niet één schuldige aanwijzen, maar zeggen waar het al goed gaat en ook waar het beter moet.’

Verdienconstructie
Er is nog een ander probleem. Tweedelijns klachtbehandelaars worden betaald door de gemeente. ‘Als zij gemeenten te veel in hun nek hijgen, dan kan deze zeggen: we stoppen met deze lokale voorziening en sluiten ons aan bij de Nationale ombudsman of vice versa. Het kan geen kwaad om goed te kijken naar de verdienconstructie, want naast het hebben van een goede relatie met de gemeente, moeten ze wel voldoende kritisch zijn.’

Want bij veel gemeenten krijgen klachten onvoldoende prioriteit. Ambtenaren weten dat en dus durft Koetsenruijter de stelling wel aan: ‘Sommige ambtenaren hebben echt compleet lak aan klachten. Die roepen dan al snel tegen een inwoner om er vanaf te zijn: dient u maar een klacht in.’ Juist dán is een sterke ombudsman van belang, vindt ze. ‘Je moet een ombudsman hebben die een conflict niet uit de weg gaat. Eentje met haren op de tanden, die de organisatie aanspreekt en juist de interne klachtbehandelaar ondersteunt. Door te eisen dat deze professioneel moet zijn, goed opgeleid en zijn vak serieus moet uitoefenen net als een ombudsman zelf. Een ombudsman kan dus positief bijdragen aan professionalisering van klachtbehandeling. Veel eerstelijns klachtbehandelaars zouden hier juist mee geholpen zijn.’

De ombudsman kan het college, de gemeenteraad, de gemeentesecretaris of directie hierover inlichten. Het helpt al heel veel, zegt Koetsenruijter, wanneer we afscheid nemen van grote pools interne klachtbehandelaars die af en toe een klacht behandelen. Want wat je zelden doet, doe je zelden goed. Kies voor een kleinere club professionals die veel vlieguren maken, die competent zijn in klachtbehandeling, die verstand hebben van het klachtrecht én goed communiceren. Zolang dat niet gebeurt krijg je van die flauwe aanbevelingen in het jaarverslag.’

Klachtencommissaris
Die boodschap is goed geland in Enschede, waar in de gemeenteraad in 2015 de zogenoemde klachtencommissaris heeft ingesteld. Dit instituut staat los van de gemeente en behandelt alle eerstelijnsklachten over de gemeente. Ninke van der Kooy is tegenwoordig de klachtencommissaris.

De functie werd ingesteld na de decentralisaties in het sociaal domein. De raad van Enschede wilde inzicht hebben op de invoering daarvan en vond ‘klachten’ een geschikt criterium om te kijken of het goed ging. De klachtencommissaris ging vanaf de start echter over alle sectoren, dus ook buiten het sociale domein. Vóór 2015 werden klachten afgehandeld door de vakafdeling en verliep het via een teamleider of directeur. Enschede is aangesloten bij de Nationale ombudsman, en heeft geen eigen ombudsman.

De klachtencommissaris is een eerstelijns klachtbehandelaar. Klachten komen bij een ambtenaar binnen en het beste is wanneer deze het oplost. Deze kan de klacht ook doorsturen naar de klachtencommissaris maar burgers mogen ook rechtstreeks klagen bij de klachtencommissaris. Van der Kooy: ‘Ik zie mezelf als een interne toezichthouder, het steentje in de schoen. Ik vertaal de klacht van de burger in de taal van de gemeente. Wat ik doe, wordt niet altijd als even wenselijk gezien. Ik ben hard op de zaak, maar zacht op de mens.’

Kijk, zegt Van der Kooy, een burger wil helemaal geen klager zijn. ‘Dat kost alleen maar energie en tijd. Brieven schrijven, naar hoorzittingen gaan. De klachtencommissaris kan zorgen voor interventie. Hij kan de burger direct helpen of hij kan een ambtenaar aansporen om de klacht snel af te wikkelen.’ Dat doet de klachtencommissaris heel ‘breed’. Zo had de gemeente op haar website een Q en A geplaatst over de eikenprocessierups, maar die was, aldus Van der Kooy, nogal technisch. ‘Burgers maken zich vooral zorgen over hun gezondheid, over bultjes die hun kinderen krijgen. Ik heb geadviseerd: zet dát er ook eens in. Zo kun je klachten ook voorkomen.’

De Enschedese klachtencommissaris wordt ondersteund door een klachtbehandelaar en een procesondersteuner. De klachtencommissaris heeft direct toegang tot de burgemeester en de gemeentesecretaris, hoeft geen rekening te houden met politieke gevoeligheden – opereert dus onafhankelijk – en heeft voldoende budget. Van der Kooy noemt deze aanpak uniek: ‘Elders is de klachtafhandeling versnipperd, hier juist geconcentreerd, hoewel andere gemeenten wel lightversies kennen.’ In 2017 werd, na twee jaar klachtencommissaris, een rekenkamerrapport opgesteld. ‘Dat was positief. Wel wilde het college daarna bezuinigen op de klachtencommissaris, maar de raad hield dat tegen. Klachtafhandeling is een vak, het wordt er vaak een beetje bij gedaan, maar dat kan echt niet.’

Loyaliteitsconflict
Dat laatste wordt volmondig beaamd door Josje Jap Ngie, onderzoeker bij de Ombudsman Amsterdam Metropool. Als klachtenbehandeling niet professioneel wordt aangepakt, stapelen de problemen zich op. Zo kan de teammanager, die een klacht over een ambtenaar behandelt, in een loyaliteitsconflict komen. ‘Hij zit in een spagaat tussen zijn medewerker en de burger’, zegt Jap Ngie. ‘Wat je ook ziet is dat ambtenaren een klacht heel persoonlijk opvatten. Het raakt hen echt. Je moet dan over middelen beschikken om daar doorheen te komen. Daarnaast is een medewerker bezorgd voor zijn functioneren nu er over hem wordt geklaagd, en wil de teammanager tegelijkertijd zijn medewerker niet afvallen.’ Dat alles maakt een objectieve kijk op de klachtafwikkeling extra moeilijk.

Jap Ngie vindt dan ook dat klachtafdeling door een onafhankelijke, daarvoor speciaal aangestelde, medewerker moet plaatsvinden, in samenwerking met de teamleider. ‘Dan waarborg je ook het leren van klachten.’ Een goede klachtbehandelaar heeft andere competenties dan een teamleider. ‘Deze moet niet bang zijn om de confrontatie aan te gaan. Vaak gaat achter een klacht een hulpvraag van een burger schuil. Die moet je leren onderkennen. En ook hoe je ermee omgaat nu er tussen de overheid en de burger een kennis- en machtsverschil bestaat. Om klachten correct af te handelen is daarom een cultuurverandering nodig bij gemeenten en diensten.’ Maar, geeft ze toe, dat is iets van de lange adem.

Jap Ngie: ‘Het begint bij de erkenning dat klachtafwikkeling een vak apart is. Dat bewustzijn moet veel meer indalen bij gemeenten.’