Vervolgonderzoek naar ambtelijke integriteit Rotterdam

De Rekenkamer Rotterdam geeft opvolging aan de motie ‘Vertrouwen is goed, controle is beter’ die de gemeenteraad twee maanden geleden unaniem aannam. Deze roept op onder meer op om te onderzoeken of de zes aanbevelingen uit het eigen onderzoek naar ambtelijke integriteit wel zijn doorgevoerd. De rekenkamer denkt echter dat een dergelijk vervolgonderzoek meer meerwaarde heeft als dit niet te snel wordt opgestart, namelijk aan het eind van 2025 of het begin van 2026.

Complex integriteitsproces

Dat schrijft Marjolein van Asselt, directeur van de Rekenkamer Rotterdam, aan de gemeenteraad. Het rapport over ambtelijke integriteit verscheen eind november 2023. Een van de conclusies was dat de wijze waarop het proces voor het melden van vermoedelijke integriteitsschendingen is ingericht en in de praktijk wordt uitgevoerd, het voor zowel melders als andere betrokkenen complex maakt en tekortkomingen kent. ‘Hierdoor wordt een aanzienlijk deel van de integriteitscasussen niet ontdekt of adequaat opgepakt, onderzocht en afgehandeld.’

Meldcultuur 'niet uitnodigend'

Verder pakken leidinggevenden hun detecterende rol niet altijd op. Uit de enquête van de rekenkamer onder (oud-)medewerkers bleek dat 4 op de 10 die een integriteitsschending vermoedden, dat niet binnen de gemeente hebben gemeld. ‘Dit heeft twee belangrijke oorzaken: onbekendheid van de interne meldprocedure en een interne meldcultuur die niet uitnodigt tot melden.’ De meeste meldingen komen binnen bij leidinggevenden, vertrouwenspersonen en hr-medewerkers. Zij moeten meldingen oppakken en doorzetten naar de verantwoordelijke functionaris, maar zijn onvoldoende toegerust op hun rol in het integriteitsproces, ‘waardoor er een reëel risico is op het niet of onvoldoende oppakken van de melding’.

Handelingsverlegenheid en onwil

Redenen hiervoor zijn dat er bij een deel van de leidinggevenden handelingsverlegenheid of zelfs onwil is om integriteitsmeldingen op te pakken en hr-medewerkers niet altijd goed op de hoogte zijn van de procedures. ‘Bovendien zijn hun rol en verantwoordelijkheden rondom mogelijke integriteitschendingen onvoldoende helder.’ Verder is bij vertrouwenspersonen het onderscheid tussen vermoedelijke integriteitsschendingen en ongewenste omgangsvormen in de praktijk niet altijd (meteen) helder en bestaat er onduidelijkheid over de werkwijze rondom het maken van dit onderscheid en het doorzetten van de integriteitsmeldingen door vertrouwenspersonen.

Vertrouwenspersonen ervaren een gebrek aan mandaat, doorzettingsmacht en tijd en sommigen vrezen dat zij persoonlijk nadeel ondervinden van hun rol.

Rapport 'ambtelijke integriteit' van de Rekenkamer Rotterdam

Vormvrij en fluïde

Als een melding dan bij de clustercoördinator integriteit terechtkomt, doet die een vooronderzoek om te bepalen of onderzoek nodig is. Dit vooronderzoek is echter ‘vormvrij’ en ‘fluïde’, waardoor het risico bestaat dat cases niet goed worden opgepakt. De gemeente heeft een apart proces voor het oppakken van ongewenste omgangsvormen, maar voor een deel van de meldingen volstaat dit proces niet. Het is namelijk gericht op de-escalatie en niet op waarheidsvinding. Casusgericht feitenonderzoek vindt dus alleen plaats in uitzonderlijke gevallen, terwijl een dergelijk onderzoek ‘vanuit de verantwoordelijkheid van de gemeente om als werkgever te zorgen voor een sociaal veilig werkklimaat noodzakelijk kan zijn’. Vertrouwenspersonen ervaren een gebrek aan mandaat, doorzettingsmacht en tijd en sommigen vrezen dat zij persoonlijk nadeel ondervinden van hun rol.

Geen afwegingskader

En dat is nog niet alles. Een onderzoek mag in de gemeente Rotterdam niet starten voordat er een goedgekeurd onderzoeksvoorstel is opgesteld. Maar onduidelijk is hoe de gemeente in dit voorstel bepaalt wie een onderzoek naar integriteitsmeldingen moet uitvoeren. Hiervoor bestaat geen afwegingskader of andersoortige systematiek. ‘Hierdoor bestaat het risico dat keuzes niet op uniforme wijze worden genomen, waardoor meldingen mogelijk niet goed worden onderzocht.’ In de praktijk worden de meeste onderzoeken door professionals ‘in de lijn’ onderzocht. ‘Formeel bestaat deze vorm van integriteitsonderzoek niet en is er dus niets over vastgelegd. Hierdoor doen zich in de praktijk van lijnonderzoek kwaliteit- en zorgvuldigheidsrisico’s voor.’

Vooral oog voor beklaagde

De gemeente heeft geen afwegingskader dat voorschrijft of, en zo ja welke. maatregelen moeten worden opgelegd na integriteitsschendingen. ‘In het proces voor ongewenste omgangsvormen is niets geregeld rond het mogelijk treffen van maatregelen, terwijl maatregelen in de praktijk wel worden opgelegd. Hierdoor bestaat het risico dat maatregelen niet passend zijn of als zodanig worden beleefd.’ Ben je als melder in het integriteitsproces beland, dan kan dat voor stress, ongemak en gezondheidsproblemen zorgen. Goede informatieverstrekking helpt dan, maar ook die blijkt onvoldoende. Het is voor melders onduidelijk wat er met hun melding gebeurt, wat ook nadelige gevolgen kan hebben voor de toekomstige meldingsbereidheid. Het verlenen van nazorg aan hen kan die vergroten, maar hoewel in Rotterdam een nazorgplan in een vergevorderd stadium is, blijkt uit onderzoek dat bij de nazorg vooral oog was voor de (onterecht) beklaagde.

Van de organisatiecultuur wordt gevraagd dat er tijd is voor reflectie, maar ook dat er redelijk en voorspelbaar met ambtenaren wordt omgegaan, zodat zij niet hoeven te vrezen afgerekend te worden

Rapport 'ambtelijke integriteit' van de Rekenkamer Rotterdam

Eén meldingsprocedure

Het zijn fikse conclusies en daaruit destilleerde de rekenkamer zes aanbevelingen. 'Richt één procedure in voor het melden van vermoedelijke integriteitschendingen, differentieer daarbinnen waar nodig', is de eerste. Ook adviseert de rekenkamer de rol en verantwoordelijkheden van de vertrouwenspersonen te heroverwegen. Verder is het belangrijk om leidinggevenden beter voor te bereiden op hun rol in het integriteitsproces door integriteit steviger in het personeelsbeleid voor leidinggevenden in te bedden en te werken aan veranderingen in de organisatiecultuur. Ook moet de gemeente effectiever communiceren in elke fase van het meldingsproces en nazorg bieder naar alle betrokkenen bij een integriteitsmelding, waarbij de aandacht voor eenieder beter in balans is.

Betere registratie

Verder zou de gemeente de uniformiteit, voorspelbaarheid, transparantie en kwaliteit van de besluitvorming tot en uitvoering van integriteitsonderzoeken moeten vergroten. De gemeente zou het eigen lerend vermogen moeten bevorderen door te investeren in verdere verbetering van de registratie en dossiervorming. Daarbij zou de gemeente het inzicht in trends en ontwikkelingen kunnen vergroten door hier systematisch analyses op uit te voeren en moeten investeren in de organisatiecultuur ‘door niet alleen belang te hechten aan tastbare resultaten, maar ook ruimte te maken voor reflectie’. ‘De ruimte om te erkennen dat zaken, processen of handelingen niet goed zijn verlopen, is een belangrijke voorwaarde om te kunnen leren.’ Goed omgaan met integriteitsschendingen is ingewikkeld en betrokkenen zijn er waarschijnlijk ook niet ‘perfect’ mee omgegaan, schrijft de rekenkamer. ‘Dit vraagt van de organisatiecultuur dat er tijd is voor reflectie, maar ook dat er redelijk en voorspelbaar met ambtenaren wordt omgegaan, zodat zij niet hoeven te vrezen afgerekend te worden.’

Motie aangenomen

Het college beloofde de aanbevelingen op te volgen en het rapport werd op 15 februari 2024 in de gemeenteraad besproken, waarbij de motie ‘vertrouwen is goed, controle is beter’ dus met algemene stemmen werd aangenomen. Daarin werd de rekenkamer opgeroepen om in 2025 te onderzoeken of de aanbevelingen zijn ingevoerd en te controleren of vooronderzoeken en bijbehorende dossiers ‘vormvast’ en ‘volledig’ zijn. Overigens vroeg een andere motie om een duidelijk meldpunt binnen de gemeentelijke organisatie voor raadsleden, waar zij met meldingen over niet-integer ambtelijk handelen terecht kunnen. Dat meldpunt is er nu namelijk niet. Maar deze motie van Partij voor de Dieren, GroenLinks en 50plus kreeg alleen steun van Volt, BIJ1 en CDA en werd dus verworpen.

Niet te snel opstarten

De rekenkamer op haar beurt ziet dus ‘voldoende waarde’ voor een vervolgonderzoek naar integriteit. De inschatting is dat een deel van de aanbevelingen relatief snel is in te voeren, maar andere aanbevelingen meer tijd in beslag kunnen nemen, ‘bijvoorbeeld omdat ze te maken hebben met de organisatiecultuur’. Volgens de rekenkamer neemt de meerwaarde van het onderzoek toe als het niet te snel wordt opgestart, dus eind 2025 of begin 2026, twee jaar na het verschijnen van het rapport.