Lokale lasten als inkomenspolitiek

De gemeente Hollands Kroon wil een proefproces uitlokken door binnen de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) inkomensgrenzen te hanteren voor het verstrekken van een vervoersbudget. De Noord-Hollandse gemeente laat iedereen onder de zogeheten CAK-grens ongemoeid, maar aan mensen boven die grens vraagt Hollands Kroon extra gegevens en houdt ze rekening met draagkracht. Daarbij worden inkomenscriteria gebruikt. Is het een vorm van inkomenspolitiek?

Wethouder Jan Steven van Dijk (PvdA) vindt van niet. ‘Verdelen van schaarste’, noemt hij het liever. De gemeente heeft simpelweg het geld niet om de wet anders uit te voeren. ‘We kijken dus welke mensen we het minst duperen.’ Het bespaarde geld gebruikt hij voor een belbusvoorziening in zijn gemeente. ‘Volgend jaar hebben we daarvoor een garantievoorziening. Dat geld hadden we anders uit de algemene reserve moeten halen.’

Er zijn meer voorbeelden van beleid die onder de noemer gemeentelijke inkomenspolitiek te scharen zijn. Zo wil Drechterland regels voor bijzondere bijstand op het ‘oude’ niveau houden. Dit kost de gemeente naar schatting 1.500 euro. En Bergen verleent alle minima een wintertoelage van 50 euro. Minima onder de 65 jaar moeten deze toelage zelf aanvragen bij de gemeente. Heerlen geeft extra geld aan mensen in de bijstand die een eigen bijdrage moeten betalen voor de GGZ en aan studenten met kinderen voor de kinderopvang. Kosten: drie ton.

Lege gemeentekas

Met de aangekondigde bezuinigingen en herschikking van taken van het rijk naar gemeenten, krijgen gemeenten wel de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van een heleboel nieuwe taken, maar nauwelijks tot geen extra bevoegdheden. Zij merken de directe sociale gevolgen van bezuinigingen, maar de gemeentekas raakt steeds leger.

Het is verleidelijk om draagkrachtige mensen wel te laten betalen voor voorzieningen, zodat de gemeente geld overhoudt voor mensen die het niet kunnen betalen. Een vorm van inkomenspolitiek dus. Gemeenten compenseren al op beperkte en op grotere schaal. Soms steekt de rechter er een stokje voor (zie kader ‘Uitspraken’ op vorige pagina).

Volgens de Centrale Raad van Beroep (CRB) mogen gemeenten bij de uitvoering van de Wmo geen inkomenspolitiek voeren. Maar wat is inkomenspolitiek? Voor de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) is dat allerminst duidelijk. Voorlichter Asha Khoenkhoen stelt vast dat gemeenten bijvoorbeeld bij eigen bijdragen wel naar inkomen mogen kijken. ‘Of dat geen inkomenspolitiek is? Het is maar hoe je het bekijkt.’

Toch inkomensgrens

Stichting de Ombudsman onderzocht in 2009 19 gemeenten, waarvan liefst 17 een inkomensgrens in hun Wmo-verordening bleken te hanteren. Alleen Amsterdam en Almere deden dat niet. Volgens jurist Paula Breedveld van Stichting de Ombudsman wil de VNG in overleg met het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) de wet zo wijzigen dat gemeenten wel inkomensgrenzen mogen hanteren. ‘Maar dat is niet in het belang van onze klanten.’

Volgens Khoenkhoen wil de VNG de wet inderdaad aanpassen, omdat deze op dit punt niet duidelijk is. Nergens staat hoe gemeenten de eigen bijdrage moeten toepassen bij algemene en collectieve voorzieningen. De omslag van individueel naar algemeen/collectief zou kostenbesparend moeten zijn, maar als gemeenten bij een algemene/collectieve voorziening geen eigen bijdrage in de kosten mogen opleggen, wordt die besparing hoogstwaarschijnlijk weer tenietgedaan.

Inmiddels is Stichting de Ombudsman een nieuwe inventarisatie begonnen onder alle gemeenten. Breedveld: ‘De wezenlijke vraag is of anderhalf keer de bijstandsnorm als inkomensgrens redelijk is. Die grens gebruiken gemeenten vaak bij de vervoersvoorziening, maar zo hoog is dat bedrag niet. Veel gemeenten vragen een extra bijdrage. Die inkomensafhankelijke component is al bij wet toegestaan.’

Verpieteren

‘Uit de FNV-monitor blijkt dat wij de meest sociale gemeente van Nederland zijn. Daar ben ik trots op’, aldus de Heerlense wethouder Peter van Zutphen (SP). Hij ziet zijn beleid als compensatie voor rijksbeleid. ‘Door de verhoogde eigen bijdrage voor de GGZ zullen mensen deze zorg mijden. Dat kan leiden tot meer overlast en criminaliteit. Een ander probleem is dat cliënten thuis verpieteren. Dat is buitengewoon ongewenst.’

Voor studenten met kinderen geldt hetzelfde. ‘Zij moeten door duurdere kinderopvang niet afzien van een studie. Dat is niet alleen hun probleem, maar ook dat van ons.’ Van Zutphen zegt te doen wat hij als gemeente maar kan. Dat de wethouder hiermee rijksbeleid doorkruist, vindt hij niet erg. ‘We zijn zo eigenwijs dat we het wel doen.’

Volgens Van Zutphen compenseert hij binnen de wettelijke mogelijkheden. ‘Alle aanvragen voor bijzondere bijstand worden getoetst. Daarvoor moeten mensen bewijsstukken overhandigen. Gemeenten hebben het recht onder de inkomensgrens van 110 procent van het minimum te compenseren. Wij vinden die grens te laag. Als mensen bij 115 procent hoge uitgaven hebben, bieden wij compensatie aan en bekijken we stapelingseffecten.’ Heerlen wil het geld volgend jaar in de begroting opnemen. ‘We hopen dat Den Haag voor die tijd bij zinnen komt.’

De val van het kabinet is inmiddels bewaarheid. Voor 2013 is de verhoogde eigen bijdrage voor de GGZ teruggedraaid en worden topinkomens met een crisismaatregel extra belast, zodat minima worden gespaard. De wet Werken naar vermogen staat op losse schroeven. Sociale werkplaatsen worden in 2013 niet gekort.

Wethouder Michiel van Wessem (VVD) in Arnhem vindt het een goede zaak dat gemeenten geen inkomenspolitiek mogen voeren. ‘Anders zouden we onderling gaan concurreren.’ Arnhem houdt zich daarom aan de wettelijke kaders. ‘Maar die hebben meerdere smaken. We willen mensen maximaal ondersteunen en kijken daarvoor vooral naar de medische kosten.’

Verder vindt Van Wessem loondispensatie een goede regeling. ‘Maar geef gemeenten meer ruimte, zodat we maatwerk kunnen leveren. Dat onderwerp komt steeds weer terug.’ Arnhem biedt minima ondersteuning onder de 120 procent. ‘Vanuit de bijzondere bijstand mag dat.’

Links idee

Voormalig VVD-Kamerlid Arend Jan Boekestijn noemt inkomenspolitiek op gemeentelijk niveau een links idee dat uit den boze is. ‘Het past niet in het Huis van Thorbecke en was nooit de bedoeling van de doeluitkeringen.’ Maatregelen vanuit de regering om de armoedeval tegen te gaan, worden zo doorkruist en ondermijnd.

‘Dat is ondemocratisch’, zegt Boekestijn. ‘Het is dan onmogelijk om eenheid in beleid te bewaren. Maar linkse coalities zullen er toch alles aan doen. Gelukkig heeft het systeem een wet om te voorkomen dat het gebeurt. Alles wat ertoe leidt dat de armoedeval bestendigd wordt of groter wordt, is niet in het belang van de rijksoverheid en onverstandig.’ Maatwerk is volgens Boekestijn best mogelijk, maar zonder dat het armoedeval tot gevolg heeft. ‘Daar zijn andere regelingen en begrotingen voor.’

Maarten Allers van het onderzoeksinstituut Coelo ziet geen gronden voor het voeren van volledige inkomenspolitiek op gemeentelijk niveau. ‘Mensen zullen verhuizen. De rijken trekken naar villawijken en arme mensen blijven over. Dan wordt het beleid onhoudbaar.’

Het enige dat gemeenten kunnen doen is aanvullend beleid voeren. Mogelijkheden liggen volgens Allers in compensatie op individueel niveau: aanvullingen op regelingen van het rijk, bijzondere bijstand en gemeentebelastingen kwijtschelden. Inkomenspolitiek vindt Allers alleen wenselijk op kleine schaal. ‘Het is niet zo gemakkelijk. Als gemeenten al inkomenspolitiek zouden voeren, zal de Tweede Kamer reageren met verdergaande regulering.’

Volgens Gerber van Nijendaal van de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) leidt lokaal inkomensbeleid tot concurrentie en ongewenste inkomensverschillen tussen gemeenten. ‘Historisch gezien werd het met de ontwikkeling van het gemeentefonds steeds minder wenselijk dat gemeenten inkomenspolitiek voerden. Appingedam moest hetzelfde beleid voeren als Sluis.’

Van Nijendaal kent geen onderzoeken die bewijzen dat mensen door inkomenspolitiek zouden verhuizen. ‘Daklozen gaan wel naar een gemeente waar ze een hogere dagvergoeding krijgen. Maar ja, die hebben geen dak boven hun hoofd.’ Bedrijven haken volgens hem ook niet af op het marginale kostenverschil van ozb-tarieven of vestigingsvoorwaarden. ‘Die wegen factoren als beschikbaarheid van personeel, ligging en infrastructuur mee.’

Rollator

Het streven om gemeenten meer maatwerk te laten leveren lijkt haaks te staan op de inkomenspolitiek vanuit het rijk. ‘Daar zit een spanning in’, vindt Van Nijendaal. Hij wijst erop dat in Nederland het gelijkheidsbeginsel diepgeworteld is, vooral als het gaat om individuele voorzieningen voor burgers. ‘Dezelfde voorziening mag voor de een niet meer kosten dan voor de ander. Koningin Beatrix moet net zo lang wachten op een rollator als iemand uit de Schilderswijk.

Bij collectieve voorzieningen, zoals sportcomplexen, is die acceptatie veel hoger dan die in de directe levenssfeer.’ Het gelijkheidsbeginsel is een argument van de rijksoverheid om tégen inkomenspolitiek op lokaal niveau te zijn. ‘Gevoelsmatig is dat een kromme situatie.’ Persoonlijk denkt Van Nijendaal dat binnen bepaalde kaders er reden kan zijn meer differentiatie toe te passen in inkomens en voorzieningen. ‘Probleem is de schaal van de voorzieningen. De binding van mensen met een gemeente wordt steeds losser, waardoor de legitimatie minder wordt.’

De ironie wil dat grote verschillen tussen gemeenten pas bij decentralisaties duidelijk worden, vertelt Van Nijendaal. ‘Vlak voor de overheveling van huishoudelijke zorg van zorgkantoren naar gemeenten kwamen enorme verschillen boven tafel. In het noordoosten van Groningen bleek de zorg veel duurder en langduriger dan in Haaglanden. Men dacht dat de Awbz overal hetzelfde was, maar dat was nooit gemeten.’

De scheve verdeling had niets te maken met de bevolkingssamenstelling, maar met het beleid van de zorgkantoren. ‘Bij decentralisaties gaan gemeenten meer uit van modelverordeningen. Zo krijg je beter gestroomlijnd beleid. Andersom lijkt er ook geen probleem te zijn, zolang verschillen niet zichtbaar zijn.’

Toch denkt Van Nijendaal dat het voeren van inkomenspolitiek voor gemeenten moeilijk te legitimeren is. ‘Mijn beeld is dat de acceptatie laag is.’ Op lokaal niveau een soort maatschappelijke inkomstenbelasting heffen, lijkt wethouder De Jong van Hollands Kroon niettemin interessant. ‘Mijn gevoel zegt om het niet te doen, maar het is wel verleidelijk. Je zou dat centraal moeten regelen. Het kan een hoop opleveren.’

Het Wmo-beleid is erop gericht het individu te versterken, daarna volgt het gezin, dan de gemeenschap. De Jong: ‘Het is interessant om na te denken over instrumenten om extra middelen te genereren. De ene gemeenschap heeft meer bereidheid te helpen dan de andere. Je zou per dorp, kern of gebied kunnen kijken naar wat mogelijk is door zelfredzaamheid en op lokaal niveau naar een soort maatschappelijke inkomstenbelasting.’

Uitspraken Centrale Raad van Beroep (CRB)
- De gemeente Edam-Volendam had een scootmobiel in bruikleen toegekend en een besparingsbijdrage aan de aanvrager opgelegd. De CRB oordeelt dat de Wmo geen ruimte biedt om naast of in plaats van de eigen bijdrageregeling nog andere financiële voorwaarden zoals een besparingsbijdrage op te leggen.
- De gemeente Dongen wilde een inkomensgrens voor de regiotaxi en trok de vervoersvoorziening van een gebruiker in, omdat zijn inkomen hoger was dan de inkomensgrens. De CRB concludeerde dat bij verstrekking van een vervoersvoorziening in natura, naast de eigen bijdrage, geen ruimte is voor een inkomensgrens.
- Een derde zaak loopt nog. Een persoon met een beperking verliet een aangepaste woning en ging samenwonen met een nieuwe partner in een andere gemeente. Zij kochten een woning van 1 miljoen euro en vroegen de gemeente de kosten van de noodzakelijke aanpassingen voor de handicap te vergoeden. De gemeente vindt dat iemand die 1 miljoen kan betalen voor een huis, ook de aanpassingen daaraan zelf kan financieren.

Ruimere kwijtschelding
Amsterdam, Eindhoven, Nijmegen, Enschede en Groningen roepen minister Spies op om de voorgestelde verruiming van de kwijtscheldingsregels voor gemeentelijke belastingen alsnog toe te staan. Spies wilde de eerder door de Tweede Kamer voorgestelde verruiming niet doorvoeren. Zonder verruiming mogen huishoudens die rondkomen van het sociaal minimum niet meer dan 2.000 euro spaargeld hebben om voor kwijtschelding in aanmerking te komen. Voor alleenstaanden is dat 1.450 euro.

Volgens de vijf gemeenten worden mensen die sparen voor bijvoorbeeld een grote aankoop zo gestraft omdat hun ‘vermogen’ al snel te groot wordt. De vijf gemeenten willen dat Spies de grens gelijktrekt aan de vermogensgrens voor een bijstandsuitkering (5.685 euro voor alleenstaanden en 11.370 euro voor een echtpaar). Het argument van de minister dat ruimere inkomensondersteuning ertoe leidt dat werken voor uitkeringsgerechtigden minder lonend wordt, delen Amsterdam, Eindhoven, Nijmegen, Enschede en Groningen niet. De voordelen die het toepassen van één vermogensgrens biedt voor zowel burgers als gemeenten, zoals administratieve lastenverlichting en minder uitvoeringskosten, wegen volgens hen zwaarder.

‘Niet meer gratis naar de dierentuin’

Mandy (1982) zoekt werk. Ze krijgt een Wajong-uitkering vanwege een autismespectrumstoornis, en wil graag 100 of 200 euro bijverdienen. Ondanks vier baantjes komt ze daar niet aan. Verder wil ze graag een woning met meerdere kamers. Dat lukt wel.

‘Hier in de buurt komt een nieuwbouwproject, dat in 2014 klaar is. Het is een gezinswoning, met twee slaapkamers, aan een hofje. Mijn ouders helpen me met kopen. Begeleiding is daar niet. Als het goed is komt de huidige begeleiding me daar ook helpen. Eén of twee keer per week komen ze bij me eten of helpen me ergens anders bij.

Nu kan ik nog hier beneden eten, maar dat is altijd hetzelfde: aardappels, groente en vlees. Dus meestal eet ik gewoon lekker thuis. Ik kan gewoon goed genoeg voor mezelf zorgen. Ik werk nog steeds op een peuterspeelzaal. De ene week drie ochtenden, de andere twee. Omdat de vrijwilligersvergoeding vervalt, ga ik stoppen. Ik betaal mijn mobiele telefoonabonnement van 50 euro ervan, dus ik moet wel. Op de zorgboerderij waar ik werk wil ik ook minderen: één in plaats van twee dagen in de week.

Voor dat werk krijg ik niets. Oppassen doe ik ook, aan de overkant, bij de oppaskindjes. En ik laat twee keer per week hondjes uit van de zus van de boer van de zorgboerderij. Dat levert me ongeveer 32 euro per maand op. Al met al een beetje weinig. Ik wil sparen, maar dat lukt niet. Van bezuinigingen merk ik niets. Dit jaar kreeg ik kwijtschelding van watergeld. Soms moet ik betalen, als ik net teveel op een spaarrekening heb. De Stadspas is wel afgeschaft. Jammer, want nu mag ik niet meer gratis naar de dierentuin.’

‘Met vakantie wanneer ik wil’

Na veertig jaar bijstand krijgt Elisa (1948) nu AOW. Toch blijft ze werken bij de Bijstandsbond, als vrijwilliger, en oppassen op kleindochter Mirte (2005), die het syndroom van Down heeft.

‘Op 26 mei vierde ik mijn verjaardag met een groot feest op de Bijstandsbond. Heel gezellig. Voor mij geen huishoudtoets of Wet werken naar vermogen meer! Gelukkig zijn die sowieso van de baan. Ik hoop dat mensen hun geld terugkrijgen. In de aow kun je nog wel huisbezoek krijgen. Dan kijken ze of ik wel in mijn eentje woon. Verder ben ik van regeltjes af: geen sollicitatieplicht meer en met vakantie wanneer ik wil. Ideaal natuurlijk, al heb ik het geld er niet voor. Ik wil met een schone lei de aow in.

Mijn schuld is kwijtgescholden door de sociale dienst. Het ging over een erfenis die ik niet had mogen hebben. Van het bedrag van totaal 7.500 euro heb ik iets dan 5.000 euro afbetaald, 23 euro per maand. Elk jaar pikt de sociale dienst daarom mijn vakantiegeld af. Nu wil ik eindelijk een keer met mijn kleindochter weg. De sociale dienst vond het geen reden om te stoppen met de lening. Ik wel. Nu is het afwachten of ik vakantiegeld krijg. De aow is 36,42 per maand meer dan de bijstand. Veel te weinig! Mijn moeder had altijd 100 euro meer.

De bezuinigingen merk ik wel. De chronisch zieken-regeling, die ik voor mijn diabetes krijg verdwijnt misschien. Dat is 80 euro per maand. Ook de langdurigheidstoeslag is omlaaggegaan, van 368 euro in 2011 naar 234 euro nu. Ik blijf werken bij de Bijstandsbond en oppassen op Mirte. De laatste tijd heeft ze steeds blaasontsteking. Steeds gaat ze een dagje naar school en is dan weer een dag thuis. Dat is toch niks! De kinderarts heeft nu bloedonderzoek gedaan. Zo’n kind moet gewoon naar school.’

‘Al vijf jaar naar de voedselbank’

Flip (1962) Truus (1968) en Anja (2003) hebben een Wwbuitkering. Zoon Kees (1990) werkt, en woont bij hen. Truus is opgelucht dat de huishoudtoets niet doorgaat.

Truus: ‘Mijn zoon woont bij ons in. Hij werkt bij een drankengroothandel en zet daar de bestellingen klaar. Eventjes was hij er tussenuit, door een conflict met zijn baas. Wij zaten in spanning. Net in die periode gingen ze uitkeringen strenger beoordelen. Je moest eerst een maand lang solliciteren, en ze keken streng of je werkloosheid niet je eigen schuld was. Ik zei: “Jongen, je bent heel stom geweest.”

Na een week stuurde hij zijn baas een berichtje. Hij mocht terugkomen. Zijn collega niet. Wat een mazzel! Ik kan zijn auto en ziektekosten echt niet betalen. Ook van de huishoudtoets lag ik wakker.’ Flip: ‘Ik besloot me er niet dik over te maken. Op het laatste moment valt het kabinet!

Vrijdags gaan we nog steeds naar de voedselbank. Dat mag hooguit drie jaar, maar wij gaan al vijf. Voor ons leven zitten we er aan vast, want ik zit in de bijstand, terwijl ik afgekeurd had moeten zijn. Van bezuinigingen merken we weinig. Alleen krijg ik nu geen windscherm voor mijn scootmobiel, terwijl ik drie jaar geleden nog een traplift had kunnen krijgen.’

Truus: ‘Toevallig kreeg ik van de week een formulier omdat we kans maken op langdurigheidstoeslag, 545 euro per jaar. Ook kunnen we 225 euro krijgen, een kleine tegemoetkoming in de schoolkosten voor onze dochter. Dat is waar je steeds tegenaan loopt: je hebt recht op van alles, maar je weet het niet. Sociale Zaken vertelt je niks.

Overal moet je zelf dingetjes gaan zoeken. En dan krijg je weer het hele riedeltje: alle gezinsinkomens opgeven, vanaf 2007. Terwijl zij met één druk op de knop alles weten! Voor ziektekosten hebben we geen aanspraak meer op extra bijstand, vroeger wel. Ik heb dat nooit aangevraagd. Ik probeer het altijd met Humanitas te regelen. Die beheren ons geld, ze schipperen met de rekeningen.’

De lotgevallen van Mandy, Elisa en Flip werden eerder gevolgd in het blad BB Sociaal.