'We gaan echt iets nieuws doen'

In het Klimaatakkoord is afgesproken dat gemeenten de regie hebben in de energietransitie in de gebouwde omgeving. ‘Die stellingname was een doorbraak. En nu krijgen we de bevoegdheden om het te doen.’

‘Het is logisch dat de warmteinfrastructuur in publieke handen is’, vindt Gita Salden, bestuursvoorzitter van BNG Bank. ‘Het gaat om belangrijke publieke belangen.’ Ze vergelijkt de wamteinfrastructuur met de manier waarop elektriciteit, gas en drinkwater in Nederland is geregeld. ‘Het is een natuurlijke manier om ernaar te kijken’. Bovendien dalen de financieringskosten als de warmteinfrastructuur publiek eigendom is, aldus Salden. ‘Publieke organisaties hebben op hun eigen vermogen een andere rendementsdoelstelling.’ Zo hebben diverse staatsdeelnemingen een normrendement van 2 tot 5 procent. ‘Dat is echt een verschil met commerciële banken.’

Dat verschil speelt volgens Salden niet alleen bij eigen vermogen, maar ook bij vreemd vermogen. ‘Wij zijn er bij uitstek om het publieke domein te bedienen met lange looptijden en scherpe tarieven. Daardoor dalen de financieringskosten en uiteindelijk ook de kosten voor de eindgebruiker.’

‘Die financiële voordelen zien wij ook’, zegt Lot van Hooijdonk, bestuurslid van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en waarnemend voorzitter van de VNG-commissie Economie, Klimaat, Energie en Milieu, en wethouder in Utrecht. ‘We gaan met de warmtenetten echt iets nieuws doen. Onze achterban, de gemeenten, wil daarbij zelf aan het stuur zitten.’ Ze stelt dat de bestaande warmtenetten doorgaans aangelegd zijn in nieuwbouwwijken, voordat de bewoners er kwamen. ‘Nu gaan we warmtenetten aanleggen in bestaande wijken. We verstoren het leven van burgers, we halen het gas eruit. We zeggen: er komt warmte en er is maar een aanbieder. Daar willen we als gemeenten zeggenschap over. Als gemeenten zijn we afzender van die boodschap. Je vraagt bewoners een nieuwe dienst te accepteren. Moet dat onder regie van een private of een publieke?’

Het ministerie van Economische Zaken en Klimaat bereidt het wetsvoorstel voor de Wet collectieve warmtevoorziening voor. Het wetsvoorstel gaat dit najaar naar de Raad van State. Volgens planning gaat het wetsvoorstel in mei 2023 naar de Tweede Kamer. De wet moet ingaan op 1 juli 2024. Laat gemeenten kiezen voor het organisatiemodel dat het beste bij de gemeente past, dat is volgens Van Hooijdonk steeds de belangrijkste boodschap van VNG aan het ministerie. ‘Je ziet dat veel gemeenten publiek willen sturen’, zegt ze.

Daarbij speelt mee dat het gaat om contracten die wel 30 jaar lopen. ‘Het zijn onzekere tijden. Je kunt niet alles overzien. En als er iets tegenvalt, heb je dan een gesprek tussen maatschappelijke partijen of zit je tegenover elkaar met advocaten?’ Een belangrijk argument is dat verschillende energiedragers elkaar gaan aanvullen. Het warmtesysteem zal voor een deel draaien op bijvoorbeeld elektriciteit en waterstof. ‘Je moet over die modaliteiten heen kunnen sturen. Bij gas en elektra hebben we publieke netbeheerders. Bij warmte niet. Dat is de ontbrekende schakel.’

Vertraging

In het Klimaatakkoord staat dat de regie en de besluitvorming rondom de energietransitie in de gebouwde omgeving, waaronder warmtenetten, taken zijn van de gemeente. Inmiddels is er discussie over het eigenaarschap van de warmtenetten. Naar verluidt staat in een nog niet openbaar gemaakt rapport van advieskantoor PwC, geschreven in opdracht van het ministerie, dat de energietransitie vertraging oploopt als commerciële partijen geen eigenaar meer mogen worden van warmtenetten, omdat zij aangeven te stoppen met investeren. Energiebedrijven willen de warmtenetten zelf exploiteren en voor meer dan 50 procent in eigendom hebben. Salden en Van Hooijdonk willen niet reageren op het rapport. ‘Ik ken het niet’, zegt Salden.

Gemeentekoepel VNG verwijst naar een analyse van Netbeheer Nederland, die aangeeft dat geen van de partijen klaar is voor de opgave, eveneens uitgevoerd in opdacht van het ministerie. Volgens deze analyse zijn publieke partijen, zoals de publieke netwerkbedrijven, in staat om de aanleg van warmtenetten in Nederland op zich te nemen.

Publiek en privaat worden vaak tegenover elkaar gezet

Wel zijn er belangrijke randvoorwaarden, zoals passende wetgeving en voldoende financiering. Het wetsvoorstel van minister Jetten is nog niet openbaar. Naar verluidt wil de minister dat de warmtenetten in publieke handen zijn en dat energiebedrijven alleen voor minder dan 50 procent eigenaar kunnen zijn. Als reactie hierop zette Vattenfall direct de investeringen in warmtenetten stop. ‘Publiek en privaat worden vaak tegenover elkaar gezet. Het is of het een of het ander’, zegt van Hooijdonk. Ze wijst erop dat er verschillende mengvormen denkbaar zijn. ‘In het begin is de gemeente aan zet, want de gemeente moet de besluitvorming organiseren. Vervolgens moet het warmtenet tot stand komen. Ik verwacht niet dat er veel gemeenten zijn die dat zelf gaan doen.

In verschillende fases kunnen verschillende partijen een rol hebben. Je bent de wereld opnieuw aan het ordenen.’ Salden is het daarmee eens. ‘We hebben alle partijen keihard nodig, ook de private. Er zal zich niet één scenario ontwikkelen. De ene gemeente zal het zelf doen, bijvoorbeeld samen met HVC, waarvan ze aandeelhouder zijn [HVC is een duurzaam energie- en afvalbedrijf dat eigendom is van verschillende gemeenten en waterschappen/ red.], de andere gemeente kiest voor een samenspel van publieke en private partijen.’ Ze stelt: ‘Het relevante is de marktordening en wat je wilt bereiken.

Kijk naar de publieke belangen die je wilt borgen, zoals draagvlak, leveringszekerheid en betaalbaarheid, en kijk naar de modellen die dat kunnen bieden.’ BNG Bank pleit voor een waarborgfonds, vergelijkbaar met het Waarborgfonds Sociale Woningbouw. Dit fonds borgt leningen van financiers aan woningcorporaties.

Door borg te staan voor de aflossingsverplichtingen zorgt het Waarborgfonds ervoor dat corporaties tegen goede voorwaarden toegang hebben tot de kapitaalmarkt. ‘Zo’n garantiestelsel maakt financiering betaalbaarder voor woningcorporaties. Dat is ook denkbaar bij de warmteinfrastructuur. Daar zitten risico’s.

Hoe kun je die het beste mitigeren?’ In een minimum-variant zou een waarborgfonds garant kunnen staan bij bezettingsgraadrisico’s, dus als het warmtenet er is, maar er nog onvoldoende aansluitingen zijn. ‘Dat risico kun je op nationaal niveau afdekken. Dat levert maatschappelijke winst op.’ In een uitgebreide variant zou een waarborgfonds een integrale garantieregeling kunnen bieden voor de warmtetransitie.

Salden: ‘De rijksoverheid heeft zoveel potten voor de energietransitie, zoals het Klimaatfonds om de gebouwde omgeving te verduurzamen. Wij pleiten ervoor om na te denken over manieren om de energietransitie tegen de laagste maatschappelijke kosten uit te voeren. Dan kun je denken aan instrumenten als een waarborgfonds. Dat zou een effectieve inzet zijn van overheidsgeld om de transitie te steunen.’

Van Hooijdonk: ‘Er is in 2023 bijvoorbeeld 200 miljoen euro beschikbaar voor warmtenetten. Hoe wil je dat geld inzetten? Nu is het een subsidie, maar in een waarborgfonds kun je het inzetten om investeringen van de grond te krijgen. Je stopt hetzelfde geld in een ander jasje, waardoor het effectiever werkt.’ In het wetsvoorstel is een kostengebaseerde tariefmethodiek opgenomen. Het is dan een voorinvestering die weer terug betaald wordt.

Coöperatie

Op het jaarcongres Public Finance van Binnenlands Bestuur, over de klimaatuitdaging, opperde Erick Wuestman van adviesbureau KplusV onlangs om de warmtenetten eerst onder te brengen bij de gemeenten en het eigenaarschap vervolgens over te dragen aan de wijken (zie kader aan eind artikel). ‘Als het werkt, is het prima’, vindt Salden. ‘In Denemarken is het bijvoorbeeld decentraal vormgegeven. Maar ik denk niet dat het voor iedere wijk een oplossing is. In een wijk met oude en nieuwe huizen en vermogende en niet-vermogende mensen vraag ik me af of je niet een heel grote zorg neerlegt bij de bewoners.’

‘Zo’n warmtecoöperatie is moeilijker dan een windmolen. Het is echt voor gevorderden’, zegt Van Hooijdonk. ‘Ik zou enthousiast zijn als er in Utrecht zo’n coöperatie zou zijn. Maar als overheid zou ik het op twee punten toetsen. Het mag niet het grotere systeem in de weg zitten. Het moet niet zo zijn dat je laaghangend fruit oogst waardoor je suboptimaliteiten krijgt. Je moet integraal kunnen werken. Er moet niet een entiteit zijn die een hekje om de warmte zet en niet kan meebalanceren.’

Ook vindt ze het belangrijk dat mensen die niet voor een warmtecoöperatie kiezen niet slechter af mogen zijn als hun buren deze keuze wel maken. ‘Je wilt niet dat wijkbewoners tegen kosten aanlopen omdat hun enthousiaste buren het graag zelf willen doen. Je moet in de gaten houden of het in het publieke belang is.’ Ze vertelt dat ze net een gesprek heeft gehad met bewoners in de Utrechtse wijk Overvecht.

‘Zij denken erover na of ze misschien zelf een warmtenetje willen exploiteren. Eigenlijk is dat niet logisch, want daar ligt een net van Eneco. Dus dan ga je ook verder denken. Misschien kun je een deel van dat Eneco-net in eigendom hebben. Of een eigen net hebben dat een wisselwerking heeft met het net van Eneco. Ook hierin zijn veel variaties.’

Gedoe

Aanleg van warmtenetten is één ding, maar hoe krijg je de bewoners zo ver dat ze afscheid nemen van gas? Dat draait volgens Salden en Van Hooijdonk om drie g’s. ‘Geld staat op één. Het financiële aanbod is belangrijk. Daarnaast willen mensen geen gedoe. Dus wij zullen moeten leren om het zo simpel en gemakkelijk mogelijk te maken. Ten derde vinden mensen het belangrijk dat het dan ook echt een groen product is. Ze zijn van het gas afgegaan, maar dan willen ze wel zeker weten dat wat ze nu doen echt beter is voor het klimaat’, aldus Van Hooijdonk.

‘Wat ook zal helpen is als de warmteprijs losgekoppeld is van de gasprijs. Als dat vlot gebeurt en de gastarieven blijven stijgen, gaat het snel.’ De koppeling van de gaspijs en de warmteprijs wordt via een aantal overgangsregimes losgelaten in de Wet collectieve warmtevoorziening. Salden: ‘We moeten af van het idee dat ieder huishouden voor zichzelf moet beslissen, want dan heb je inderdaad gedoe. Er ligt een behoorlijke verantwoordelijkheid bij de gemeenten om te sturen.’

Volgens Van Hooijdonk zijn gemeenten zich hiervan zeer bewust. ‘Dit is een totale breuk met alles wat we in de afgelopen decennia hebben gedaan. De energietransitie kan in de gebouwde omgeving alleen maar gebiedsgericht plaatsvinden en de enige overheid die dat kan doen is de gemeente. Die stellingname is echt een doorbraak geweest in het Klimaatakkoord. En nu komt de wet en krijgen we de bevoegdheden om het te gaan doen.’