Gemeenten en financiële eindejaarssurprises

Uit onderzoek naar jaarrekeningen van 51 gemeenten over de jaren 2020–2023 blijkt dat gemeenten niet alleen te pessimistisch begroten, maar ook tegen het eind van het begrotingsjaar nog geen goed beeld hebben van het uiteindelijke (meevallende) jaarrekeningresultaat.

Dat alle gemeenten over die jaren tekorten hadden begroot en overschotten hebben gerealiseerd, was bekend. Per saldo boekten alle gemeenten in Nederland over die vier jaar samen circa 10 miljard euro aan overschotten, terwijl (over de vier jaar samen) een tekort van -3,6 miljard euro was begroot. Een afwijking dus van ruim 13 miljard euro.

Uit recent onderzoek van Vanberkel Professionals blijkt dat zelfs bij de laatste begrotingswijzigingen (soms Najaarsnota, soms slotwijziging in december) de verwachtingen nog aanzienlijk verschilden van wat uiteindelijk – slechts een paar maanden later – het werkelijke resultaat bleek te zijn. De uitkomsten van de gemeentelijke planning- en controlcyclus blijken in die jaren dus niet accuraat. Dat sluit aan bij de conclusies in het rapport Op drift of op koers, over de analyses om beter te ramen en te begroten voor de Rijksoverheid. Afwijkingen tussen ramingen en realisaties leiden tot zorgen: suboptimale afwegingen over uitgaven en de hoogte van de lokale lasten, en een overheid die zich schuldig maakt aan overpromise en underdeliver.

Dat er tussen begroting en jaarrekening verschillen ontstaan, is logisch. De begroting wordt circa een half jaar vóór het begrotingsjaar al opgesteld. Tijdens de onderzochte jaren waren er forse mutaties in met name de inkomsten uit het Gemeentefonds, die bij het opstellen van de begroting niet konden worden voorzien. Die mutaties waren echter bij de laatste begrotingswijzigingen in het lopende jaar al wel bekend.

In deze jaren was wel sprake van bijzondere factoren die inkomsten en uitgaven, en de voorspelbaarheid daarvan, hebben kunnen beïnvloeden. Externe ontwikkelingen zoals corona, Oekraïne en nieuwe ambitieuze (extra) uitgavenprogramma’s hebben bij gemeenten tot forse extra middelen van het Rijk geleid, met bijbehorende uitgaven. Een deel werd ineens ontvangen, maar niet in hetzelfde jaar uitgegeven. Dat heeft absoluut een rol gespeeld bij het ontstaan van forse overschotten en de onvoorspelbaarheid daarvan. Toch zien wij op andere taakvelden, zowel bij inkomsten als uitgaven, ook grote mutaties tijdens het jaar. Een deel van de overschotten in het afgelopen jaar wordt vervolgens doorgeschoven naar het lopende jaar, wat het risico op onderuitputting van de lopende begroting weer vergroot.

Deze onderuitputting doet zich ook al langer voor. Wij verwijzen bijvoorbeeld naar een artikel uit 2016, waarin dezelfde tendens al werd gesignaleerd voor de jaren 2011 tot en met 2013. Een relevante vraag lijkt dan ook of, als er sprake is van een structureel verschijnsel, de meerjarenbegrotingen wel betrouwbaar en realistisch zijn. Bij ruim 200 gemeenten is immers sprake van tekorten in de meerjarenbegrotingen.

De komende jaren zullen problemen bij planvorming, vergunningverlening, uitvoeringscapaciteit en de voorspelbaarheid van de inkomsten en uitgaven aanwezig blijven. Met name personele en programma-uitgaven, alsmede kapitaalsinvesteringen, blijven moeilijk volledig te realiseren. Problemen op de arbeidsmarkt worden alleen maar groter. Om financieel gezond te kunnen zijn, zal er eerst een goed beeld moeten zijn van het probleem. En dat is meer dan teruglopende inkomsten bij gemeenten.

Frank ten Have, Paul Hofstra en Wim Hiddink zijn consultants bij Vanberkel Professionals. Zij zijn eerder partner in de publieke sector bij Deloitte geweest en respectievelijk ook oud-wethouder en directeur van de Rekenkamer Rotterdam.