Daklozenopvang, asielzoekerscentrum of windmolen?

De Omgevingswet is eindelijk in werking getreden, net als de veelbesproken Spreidingswet. Regelgeving die bestuurders en volksvertegenwoordigers voor vragen stelt over het betrekken van inwoners bij besluiten. Maar, zouden bestuurders niet gewoon wat meer moeten besturen? Uit recent onderzoek onder ruim 4.000 Nederlanders blijkt namelijk dat bestuurders het aantal inwoners dat een bijdrage wil leveren aan gemeente, provincie of waterschap stelselmatig overschatten. Mensen willen vooral worden geïnformeerd over plannen van de overheid, misschien hun mening geven, maar bijna niemand wil zelf het initiatief nemen. Ook is de deelname aan participatietrajecten in de praktijk beperkt en zien we daar vaak dezelfde gezichten. Hoe toon je bestuurlijke moed én heb je oog voor wat er speelt in de samenleving? Een uitgebreid tweeluik – inclusief handvatten – van Niels Karsten (Tilburg University) en Jochem Hoogenboom (Necker).

Niels Karsten: toon bestuurlijke moed!

Als lokale bestuurders een locatie kiezen voor een daklozenopvang, een asielzoekerscentrum of een windmolen in hun gemeente, leidt zo’n beslissing vrijwel altijd tot felle protesten van boze burgers. Inwoners die zich gepasseerd voelen en vinden dat ze betrokken hadden moeten worden bij de locatiekeuze. Toch is burgerparticipatie in dit soort NIMBY*-dossiers lang niet altijd de meest geëigende weg, althans niet bij de locatiekeuze. Een participatief besluitvormingsproces creëert namelijk vaak valse verwachtingen, leidt tot onzekerheid over de mogelijke komst van een ongewilde voorziening, zet dorpen, buurten en wijken tegen elkaar op en neemt de weerstand tegen de uiteindelijk gekozen locatie lang niet altijd weg. Burgemeesters en wethouders kiezen in dit soort gevallen daarom regelmatig voor een meer directieve besluitvormingsprocedure, waarin zij als college een locatie aanwijzen zonder burgers of gemeenteraadsleden daarbij te betrekken. Dat vraagt een stevige portie bestuurlijke moed, maar bestuurders die dit goed aanpakken kunnen de angel uit het conflict halen en er zelfs gezag en vertrouwen mee winnen.

Eenvoudig is dat niet. Het vraagt een gedegen voorbereiding, voeling met de lokale samenleving, een doordachte locatiekeuze, goede nazorg en vooral: strijdbare bestuurders die bereid zijn achter hun besluit te (blijven) staan, ook als er maatschappelijk en politiek verzet komt. In de praktijk gaat dat lang niet altijd goed. Bestuurders weten soms onvoldoende wat er lokaal speelt -daarvoor is participatie juist weer heel geschikt!-  en verschuilen zich al snel achter technische randvoorwaarden en eisen, of zelfs een loting tussen locaties. Ze miskennen zo dat een locatiekeuze uiteindelijk altijd politiek is: er ligt een afweging achter tussen morele overtuigingen en politieke ideologieën. En die afweging vraagt om ‘verantwoordend leiderschap’ van bestuurders: de bereidheid om in de vuurlinie te gaan staan en inhoudelijk uit te leggen waarom ze voor een bepaalde locatie hebben gekozen. En natuurlijk ook: hoe ze de verschillende belangen, waaronder die van omwonenden, hebben afgewogen.

Of wel, bestuurders zullen kleur moeten bekennen. Doen ze dat, en gaan ze tijdig en proactief met burgers in gesprek, dan creëren ze weliswaar niet snel draagvlak voor hun beslissing (zeker niet onder de felste tegenstanders), maar verwerven ze wel erkenning voor de waardenafweging die ze hebben gemaakt bij de zwijgende meerderheid. De weerstand is daarmee vaak nog niet weggenomen, maar bestuurders oogsten er wel de nodige waardering en begrip mee, wat hen in staat stelt moeilijke keuzes te maken.

Jochem Hoogenboom: goede participatie voldoet aan kwaliteitsstandaarden

In de praktijk komen we als onderzoekers en adviseurs maar al te vaak tegen dat participatie als ‘duizenddingendoekje’ wordt gezien. Dat is vragen om ongelukken, want inwoners voelen haarfijn aan of ze echt serieus genomen worden. Maar hoe kan het dan wél?

1. Haal op wat er leeft & weet wat er speelt

Bestuurders weten soms onvoldoende wat er lokaal speelt. Opvattingen en zorgen van inwoners moeten geen verrassing zijn en mee worden genomen bij het maken van een moedig politiek-bestuurlijk besluit. Dit is – naast de inventarisatie van de technische aspecten – een onmisbaar onderdeel van de voorbereiding. Inzicht in opvattingen, ervaringen en voorkeuren kunnen het beste worden opgehaald met een enquête, flitspeiling of burgerpanel. Dit kan vervolgens resulteren in een handzaam overzicht.

2. Maak breed gedragen afspraken en doe aan verwachtingsmanagement

Als we met een gemeenteraad in gesprek zijn over participatie, zeggen raadsleden vaak dat ze inwoners meer invloed willen geven. Dat is een mooi streven, maar het heeft consequenties. Als inwoners meebeslissen of co-creëren, blijft er minder ruimte over voor de raad om het beleid te bepalen. Meer dan eens komt het voor dat er veel tijd en energie is gaan zitten in een initiatief van inwoners, dat vervolgens wordt geamendeerd of weggestemd.

Daarom is het belangrijk dat vooraf altijd het doel helder en concreet is. En dat de gemeente transparant is over wat er gebeurt met de uitkomsten van participatie: wat gaat het college van B&W of de gemeenteraad ermee doen? Wie neemt uiteindelijk de beslissing?

In 2023 ondersteunden we gemeente De Ronde Venen bij de informatie- en activatiecampagne voor het referendum over de verbouwing of nieuwbouw van het gemeentehuis. Een raadgevend referendum, waarna de gemeenteraad uiteindelijk het definitieve besluit zou nemen. Inmiddels weten we dat de raad conform de wens van de inwoners besloot tot nieuwbouw. Maar, tijdens de campagne hebben we bewust over dit ‘open einde’ gecommuniceerd.

3. Bepaal wat goede participatie is en stuur tijdig bij

Het gaat in de media en in gesprekken tussen gemeenteraad en college van B&W geregeld over gevallen van ‘stukgelopen participatie’, waarbij de verhoudingen op scherp zijn komen te staan. Hierbij is het niet altijd helder of het over de inhoudelijke uitkomst van participatie of het participatieproces gaat, terwijl dit een relevant onderscheid is. Het is immers onmogelijk dat alle inwoners blij zijn met de uitkomst van participatie. Maar, als er vooraf aan goed verwachtingsmanagement is gedaan, tijdens het proces helder is gecommuniceerd, er een goede onderbouwing is van gemaakte én juist niet gemaakte keuzes en de resultaten accuraat zijn teruggekoppeld aan betrokkenen, weten we dat de uitkomst beter wordt geaccepteerd. ‘Procedurele rechtvaardigheid’ noemen we dit.

4. Blijf leren en doe dit vanaf je eigen stoel

Zelfs als er goede afspraken zijn gemaakt en vastgelegd, kan het verleidelijk zijn om ergens in of op te springen – bijvoorbeeld als inwoners en media zich roeren. Juist dan is het belangrijk om de afspraken te handhaven. In de lokale democratie heeft ieder een eigen rol: de raad kaderstellend, het college van B&W als dagelijks bestuur en de ambtelijke organisatie uitvoerend. Wel is het aan te bevelen om het systemisch leren over participatie te bevorderen door te evalueren. Het inrichten van een participatiemonitor is hiervoor een uitstekend instrument: periodiek wordt elk afgerond participatieproces langs de ‘meetlat’ van de afspraken over participatie gelegd. Zo blijven we werken aan het bevorderen van het goede contact tussen de (lokale) overheid en inwoners.

*Not In My Backyard

Voor meer achtergrond, zie o.a. de publicatie 'We leggen het u nog één keer uit’