Samenwerken aan veiligheid van jeugdigen is balanceren op een slap koord

Nadat gemeenten in 2015 de verantwoordelijkheid kregen voor de inrichting van de toegang tot jeugdhulp, zorg en ondersteuning in het sociaal domein, werden nieuwe partijen en netwerken actief en werkwijzen veranderd. Veel gemeenten legden in hun beleidsvoornemens de nadruk op preventie, het benutten van eigen kracht van jeugdigen en gezinnen en het aanbieden van samenhangende zorg en ondersteuning voor jeugdigen en al hun gezinsleden. Gemeenten hebben daardoor een belangrijke rol gekregen in het mede organiseren en borgen van een veilige ontwikkeling voor hun jonge inwoners.

Uit verschillende inspectieonderzoeken blijkt echter dat de signalering van onveiligheid, de effectieve duiding van signalen en de organisatie (indien nodig) van passende hulp nog niet goed verloopt.

Nieuwe vraagstukken en oplossingen

Als de veiligheid van jeugdigen in het geding is, levert samenwerking per definitie vraagstukken op aangaande regievoering, verantwoordelijkheden en toetsing van de beoogde resultaten. Ook raakt het nadrukkelijk aan de rechtsbescherming van ouders/opvoeders en jeugdigen. Door de transitie en de invoering van de jeugdwet zijn voorheen niet vanzelfsprekende partijen als gemeenten en jeugdbescherming bij elkaar gebracht; de zich sterk ontwikkelende jeugdbescherming als onderdeel van de jeugdzorg en de gemeente als regieverantwoordelijke voor het jeugddomein.

De toegang en toeleiding naar voorheen geïndiceerde jeugdhulp verloopt niet meer via Bureau Jeugdzorg maar via lokale toegang(en) die overal in het land anders zijn georganiseerd.

Veiligheid jeugdigen: moeilijkste opgave binnen sociaal domein

Wanneer sprake is van onveilige situaties voor jeugdigen is de meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling van toepassing. Met ingang van 1 januari 2019 wordt deze verder aangescherpt door in stap 5 de diverse beroepsgroepen, die vallen onder de reikwijdte van de meldcode, te verplichten hun eigen specifieke afwegingskader op te stellen. Daarnaast krijgt Veilig Thuis een zogenoemde radarfunctie, waardoor de samenhang tussen melden en het zelf bieden of organiseren van hulp moet verbeteren.

Aan de bovengenoemde veranderingen is een lange (politieke) discussie voorafgegaan, met als voorlopig sluitstuk een verdergaande protocollering van handelwijzen vanuit de meldcode. Een meldcode benoemd als ondersteunend maar die feitelijk een verdere aanscherping is van taken en verantwoordelijkheden van organisaties en professionals. Dit laatste om de politiek gewenste verplichte meldplicht te voorkomen.

Men veronderstelt dat deze aanscherping de veiligheid van jeugdigen nog meer vergroot, met als uitgangspunt dat alles wat in beeld komt bij Veilig Thuis dit garandeert, zelfs op de langere termijn. Alle onderzoeken hebben echter tot nu toe laten zien dat dit nog niet het geval is. Daarmee is het vergroten en borgen van de veiligheid van jeugdigen de moeilijkste opgave binnen het sociaal domein. Onveiligheid die tot het overlijden van een kind leidt is per definitie een hoofdpijndossier voor iedere (toekomstige) wethouder.

Meer zicht op het krachtenveld is van belang

Bij het overlijden van een kind ten gevolge van huiselijk geweld vindt vrijwel altijd nader onderzoek plaats door de Inspecties. Uit deze onderzoeken blijkt vaak dat er geen sprake was van een integrale aanpak, de betrokkenen langs elkaar heen werkten en het zicht op het kind en het gezin daardoor diffuus was. De herinrichting van het sociaal domein zou langs de lijnen van de uitkomsten en aanbevelingen vanuit de Inspectie onderzoeken moeten lopen. Zij vormen een belangrijke graadmeter om risico’s te verkleinen.

Om die reden is het relevant om meer zicht te krijgen op die lokale of regionale samenwerking en het krachtenveld tussen de belangrijkste partijen: gemeente, gecertificeerde instelling (voor jeugdbescherming en jeugdreclassering) en Veilig Thuis.

Relevante vragen waar duidelijke antwoorden op moeten komen: wat speelt hier, hoe zijn taken en verantwoordelijkheden verdeeld, welke dilemma’s komt men tegen en op welke wijze worden oplossingen gevonden? En last but not least: is zichtbaar en merkbaar dat de veiligheid van jeugdigen is vergroot?

Onderzoek in het krachtenveld

Op verzoek van een middelgrote en kleine gemeente uit dezelfde regio onderzochten wij recent de samenwerking tussen deze gemeenten, de gecertificeerde instelling en Veilig Thuis. De opdrachtgevers wilden weten hoe de samenwerking verliep en hoe ze meer grip konden krijgen en regie konden voeren op de jeugdhulpactiviteiten die onder de noemer drang werden uitgevoerd. Naast een grondige analyse wilden de gemeenten ook een advies hoe ze de activiteiten in de nabije toekomst rondom deze taken het beste konden vormgeven en wat daarvoor nodig is. Deelvragen waren:

ü  Vanuit welke (wettelijke) kaders/stelselinrichting wordt het drangtraject vormgegeven?

ü  Wat zijn de afspraken hieromtrent?

ü  Hoe verloopt de sturing/regie/samenwerking in de praktijk?

ü  Wat is nodig om de samenwerking te verbeteren, op welke (andere) wijze(n) kunnen drangactiviteiten worden uitgevoerd en wat is daar voor nodig?

ü  Hoe kunnen vervolgens de verschillende taken en verantwoordelijkheden onder regie worden gebracht en wat betekent dit voor de uitvoering van werkprocessen en inrichting van toegangstaken in de twee gemeenten en de samenwerking met de gecertificeerde instelling en Veilig Thuis?

Het onderzoek leverde een aantal interessante bevindingen op, die wij in algemene zin graag delen.

Drang en dwang, wat is aan de orde?

Omdat de begrippen drang en dwang in de praktijk vaak door elkaar gehaald worden, is het belangrijk om het verschil aan te geven. Het sleutelwoord is veiligheid van jeugdige(n).

De uitvoering van jeugdhulp waar dit in het geding is, betreft niet alleen de uitvoering van (kinderbeschermings-)maatregelen (dwang), maar ook het stadium daarvóór (drang).

Drang gaat feitelijk over alle vormen van ongevraagde hulp vóórdat de kinderrechter eraan te pas komt. Het is het geheel van interventies om ouders te overtuigen hulp te accepteren en het is van toepassing totdat een kinderrechter een gedwongen maatregel oplegt. De verantwoordelijkheid hiervoor ligt bij een lokale professional/de gemeente.

Juridisch gezien hebben deze activiteiten overigens geen status. Nergens is vastgelegd wat de rechten van ouders en kinderen zijn in zo’n traject, noch de plichten van de uitvoerend professionals. Dat brengt risico’s met zich mee en vraagt veel van de uitvoerende professionals. Zij moeten er goed van doordrongen zijn dat zij zich bewegen in een vrijwillig kader, waarin hulpverlening geschiedt op vrijwillige basis.

Er zijn tal van voorbeelden te noemen waarbij veiligheidsaspecten van jeugdigen nadrukkelijk een rol spelen. (H)erkennen van signalen in en vanuit de lokale teams/professionals, handelen naar aanleiding van zorgmeldingen en het onderzoek (laten) doen naar mogelijke kindermishandeling.

Belangrijkste uitkomsten van het onderzoek

 

1. Onvoldoende zicht op elkaars werkwijzen

De gemeenten voeren regie vanuit de verantwoordelijkheid die hen door de jeugdwet is opgelegd. Ze hebben echter onvoldoende zicht op het verloop van, met name, werkprocessen onderzoek (Veilig Thuis) en begeleiding zonder maatregel (van de gecertificeerde instelling).

Dit wordt deels veroorzaakt omdat de instellingen expliciet toestemming van ouders/opvoeders/jeugdigen moeten hebben ten aanzien van het (mee)delen van informatie. Maar ook omdat de besluitvorming voor het merendeel binnen de eigen –geprotocolleerde- organisatie plaatsvindt. Dit besluitvormingsproces verschilt wezenlijk met die van de gemeentelijke toegang(en). Bij risicovolle situaties is zicht op elkaars werkwijzen de eerste cruciale stap.

2. Gezamenlijk langs elkaar heen werken

Omdat er geen gemeenschappelijk zicht is op de werkwijzen, zijn deze onvoldoende op elkaar afgestemd en in oorsprong ook niet met elkaar ontwikkeld. Zowel de gecertificeerde instelling en Veilig Thuis als de gemeente hebben hun eigen werkproces ontwikkeld en de samenhang werkende weg gezocht, niet aan de tekentafel. Daardoor ontbreekt een integrale werkwijze die in samenhang wordt uitgevoerd. Er is eerder sprake van ‘schurende werkprocessen’. Het werkproces van de gecertificeerde instelling en Veilig Thuis is uitgebreid door hen vastgelegd en wordt uitgevoerd door professionals die geprotocolleerd handelen en daar soms ook van afwijken. De professionals in de lokale toegang en toeleiding van de gemeenten handelen vanuit hun gemeentelijke opgaven, waar geen sprake is van protocollering. De uitvoering daarvan was bij de onderzochte gemeenten verschillend georganiseerd en ingevuld. De werkwijze(n) van de lokale teams bleek bovendien niet geïncorporeerd met de werkwijze van de gecertificeerde instellingen en Veilig Thuis. Het gevolg is dat er op deze wijze gezamenlijk langs elkaar heen gewerkt wordt.

3. Verschillende verwachtingen resulteren in een controlerende praktijk

De praktische uitwerking in de lokale praktijk van een gedeelde visie (gemeenten en instellingen) over de vernieuwde Jeugdbescherming is niet consistent en heeft niet geleid tot een duurzame

 –toekomstgerichte- samenwerking. Met andere woorden: de gemeenten hebben (een deel van) de zorg voor het werken aan veiligheid in gezinnen uitbesteed aan de instelling(en), maar merken in de praktijk dat hun werkwijze vragen oproept en (verkeerde) verwachtingen schept. Dit komt het sterkst tot uitdrukking in de “schakelmomenten” met de lokale toegang in het werkproces van de instellingen. Het overleg over de verbetering hiervan is gericht op branden blussen en hoe nu verder in plaats van op gezamenlijke visieontwikkeling als bouwbouwstenen voor een duurzame uitvoeringspraktijk. Hierdoor is geen lerende maar een wederzijds controlerende praktijk ontstaan.

4. Onvoldoende regie ten aanzien van risicovolle gezinnen

Er zijn te veel schakelmomenten waarbij (casus-)regiewisselingen plaatsvinden en onvoldoende heldere afspraken bestaan over de concrete uitvoering van de regie en verantwoordelijkheden aangaande risicovolle situaties. Op papier zijn de verantwoordelijkheden helder, maar in de praktijk is er niet één professional die –van meet af aan– het overzicht heeft en houdt, regieafspraken maakt en indien nodig op iedere plek en naar alle niveaus kan opschalen.

5. Te weinig regie vanuit de gemeenten op de inrichting van de lokale infrastructuur en de noodzakelijke randvoorwaarden in het domein jeugd en veiligheid

De gemeente is niet alleen verantwoordelijk voor de regie ten aanzien van de eigen uitvoering en overige organisaties, maar ook voor het samenspel daartussen en de daarvoor noodzakelijke randvoorwaarden. Toename van de instroom bij Veilig Thuis kan bijvoorbeeld zijn oorzaak hebben in de manier waarop de lokale infrastructuur is ingericht. Maar het gaat ook over gegevensuitwisseling, dossiervorming en de wijze(n) van overleg. En ook de regie en verantwoordelijkheid voor de inrichting van een jeugdbeschermingstafel ligt bij de gemeente(n).

Aanbeveling en conclusie

In ons onderzoek kwamen wij onder meer tot de volgende aanbeveling:

Het fundament van de gecertificeerde instelling en/of Veilig Thuis gaat primair over veiligheid, in dit geval over jeugdigen. Het fundament van de gemeente is breder. Daarom moet de gemeente aangeven welke visie zij heeft over het regelen van de veiligheid van jeugdigen: onder eigen uitvoeringsregie of uitbesteden? Bij uitbesteden geeft de gemeente de uitvoeringsregie uit handen en daarmee ook de grip. Maar zelf uitvoeren betekent ook dat je dit als gemeente moet kunnen.

Om daar achter te komen kan de gecertificeerde instelling professionals detacheren met dezelfde taakstelling als zij nu hebben, of uitbreiden met gezinsregietaken. Dit moeten ons inziens gezamenlijke keuzes zijn (met de gecertificeerde instelling). Maar uiteindelijk beslist natuurlijk de gemeente.

Dat is wat wij bedoelen met de regietaak van de gemeente. Wij vinden dat de gemeente moet weten hoe het komt dat bijvoorbeeld de instroom bij Veilig Thuis toeneemt en dat vervolgens organiseren. De inrichting van het voorveld is op dat punt van belang. Welke afspraken zijn er met onder meer scholen, kinderopvang, huisartsen, jeugdgezondheidszorg, en welzijnswerk. Zij vallen allemaal onder de reikwijdte van de wet meldcode, maar hoe ziet de samenhang en de aanpak en regie met betrekking tot risicovolle gezinnen er uit? Het is een verantwoordelijkheid die de gemeente vanuit de jeugdwet is toebedeeld.

De manier waarop de lokale infrastructuur functioneert en de toegang en toeleiding is ingericht bepaalt de totale uitvoering en de manier waarop de gemeente de veiligheid van haar jeugdigen waarborgt. Dat is per definitie meer dan alleen het versterken van de meldcode. En wie wil blijven balanceren op een slap koord?

Rudy Bonnet is senior adviseur, trainer en projectleider bij Stade Advies en gespecialiseerd in Jeugd en veiligheid. Daarnaast is hij ook auteur van de Kleine gids kindermishandeling, achtergronden, signaleren en de meldcode.