Rijk moet tekort bijstand compenseren

ROB: Macrobudget bijstand klopt niet

Dat stelt de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) in zijn donderdag verschenen advies over het macrobudget voor de BUIG aan staatssecretaris Tamara van Ark van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Het gaat om een 'afkoopbedrag' van ruim 276 miljoen euro; de omvang van het beroep van gemeenten op de vangnetregeling. Naast de omvang van het macrobudget heeft de Raad advies uitgebracht over het verdeelmodel voor 2019. Het grootste probleem zit ‘m niet in de verdeling, maar in de bepaling van de omvang van het budget, benadrukt de ROB. Het gaat om bijna zes miljard euro in totaal.

De onjuiste raming van het macrobudget ondergraaft de uitgangspunten, het vertrouwen en de beoogde prikkelwerking van het stelsel, stelt de ROB. Voor de toekomstige raming van het macrobudget zijn twee mogelijkheden. Er kan voor nacalculatie worden gekozen, waarbij het macrobudget na afloop van het jaar wordt gecorrigeerd op basis van het tekort of overschot van alle gemeenten. Of een variant waarbij vanaf 2018 het effect van niet-conjuncturele, onbeïnvloedbare, externe effecten – zoals de toestroom van statushouders – expliciet in de raming wordt meegenomen.

Statushouders
De voorkeur van de ROB gaat uit naar deze tweede variant. Voorwaarde hierbij is dat de grote tekorten op de bij- standsbudgetten van gemeenten over 2016 en 2017 eenmalig door het rijk worden ‘afgekocht’. Dat zou moeten gebeuren via de macrobudgetten 2018 en 2019. Bij de bepaling van 2016 en 2017 heeft het rijk ten onrechte geen rekening gehouden met de toestroom van statushouders, en daarmee het beroep op de bijstand.

Daarnaast moet het Centraal Planbureau (CPB) de effecten van voorgenomen beleid vooraf toetsen. Dat bevordert de objectiviteit en de transparantie van de ramingssystematiek. Als desondanks het saldo van de tekorten of overschotten boven de drie procent uitkomt, dan moeten rijk en gemeenten bespreken of correctie van het macrobudget nodig is. Meerjarig gezien is de raming van de conjuncturele effecten op basis van de werkloze beroepsbevolking wel adequaat. Gemeenten moeten deze schommelingen in het bijstandsbudget zelf kunnen opvangen.

Het te krappe macrobudget heeft de afgelopen geresulteerd in grote tekorten bij gemeenten; ruim 270 miljoen in zowel 2016 als in 2017. Over 2017 komen 229 van de 305 gemeenten met een tekort in aanmerking voor de vangnetregeling. Die regeling is echter niet bedoeld om tekorten op het (ontoereikende) macrobudget te compenseren, benadrukt de ROB. Zij is bedoeld voor het opvangen van onevenredig grote financiële risico’s, die voortvloeien uit onvolkomenheden van het verdeelmodel en van onverwachte tegenvallers van individuele gemeenten.

Prikkelwerking
De kosten voor de statushouders die in 2016 en 2017 zijn gemaakt, hebben gemeenten zelf moeten voorschieten. Dat geld krijgen gemeenten op termijn gedeeltelijk wel terug, maar in het jaar zelf is het budget ontoereikend. Deze voorschotproblematiek verergert omdat de vangnetregeling niet wordt gecorrigeerd voor macrotekorten. Het probleem wordt daarmee niet opgelost, maar alleen herverdeeld. Vanwege de grote macrotekorten over 2016 en 2017 is het beschikbare budget voor dit en volgend jaar ontoereikend. Dit zet de prikkelwerking onder druk, waarschuwt de ROB. Gemeenten wijzen op het ontoereikende macrobudget en nemen het eigen beleid niet onder de loep. Daarmee verdwijnt het draagvlak onder gemeenten voor de bekostigingssystematiek.

Geen oplossing
De verhoging van het accres (gemeentefonds) is geen oplossing voor de tekorten op het macrobudget, benadrukt de ROB. Het kabinet gaat daar wel vanuit; ook in het Interbestuurlijk Programma (IBP), waar gemeenten volgende week woensdag over stemmen, staat dat met zoveel woorden. Met het extra accres zouden gemeenten meer kunnen investeren in participatie en werk voor mensen met afstand tot de arbeidsmarkt, waaronder statushouders. Dat leidt tot een daling van het aantal bijstandsgerechtigden en ‘hiermee kan de door gemeenten ervaren problematiek rond het macrobudget bijstand opgelost worden’, aldus het IBP. Die vlieger gaat niet op, stelt de ROB, want uit het accres moeten ook ‘vele andere prioriteiten’ worden bekostigd. Daarnaast leidt een daling van het aantal bijstandsgerechtigden tot verlaging van het macrobudget BUIG. Al met al is dit geen oplossing voor de eerdere tekorten en de mogelijke tekortkomingen in de ramingssystematiek.

Onrust
In het tweede advies, over het verdeelmodel BUIG 2019, stelt de ROB dat deze kan worden ingevoerd. Een grote herziening van het model is niet noodzakelijk en zou voor onrust bij gemeenten kunnen zorgen. ‘Het model is uitontwikkeld voor zowel de voorspelling van het aantal huishoudens dat bijstand ontvangt als de prijs van de uitkering die zij gezien de objectieve kenmerken zouden moeten ontvangen.’ Een verdere zoektocht naar nieuwe factoren of de invoering van een model dat op nieuwe principes wordt gebaseerd, is volgens de ROB niet zinvol. Wel blijft onderhoud nodig. De vangnetregeling kan per 2019 ook worden aangepast, waarbij de drempel van 5 naar 7,5 procent gaat, maar alleen als het vangnet niet wordt gebruikt voor het herverdelen van tekorten op het macrobudget.

Wel vindt de ROB dat moet worden gekeken naar de uitschieters: er zijn gemeenten die volgens het verdeelmodel 25 procent te veel budget ontvangen dan op basis van het aantal bijstandsgerechtigden gerechtvaardigd zou zijn. ‘Een afwijking van 25 procent ten opzichte van het budget zal deels toe te schrijven zijn aan effectief beleid, maar dat dit leidt tot een overschot van een dergelijke omvang is niet plausibel’, aldus de Raad. Hij stelt voor om te onderzoeken of de grootste uitschieters aan de bovenkant kunnen worden afgetopt, ‘om zo het bestuurlijk draagvlak voor en de uitlegbaarheid van de systematiek te vergroten’.