Gemeentelijke kosten jeugdhulp ‘black box'

Het objectieve verdeelmodel voor de jeugdhulp – dat vanaf 2016 wordt ingevoerd − is een ‘noodzakelijke en onvermijdelijke tussenstap’ naar een verdeelmodel dat beter moet aansluiten op de werkelijke kosten voor de jeugdzorg bij gemeenten. Het verdeelmodel kent nu een aantal onzekerheden waardoor een zuivere benadering van de gemeentelijke kosten onmogelijk is. Er is sprake van een black box.

Verdeling macrobudget

Dat stelt de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) in zijn advies over het objectieve verdeelmodel jeugdhulp. Het macrobudget jeugdhulp voor dit jaar (zo’n 3,9 miljard euro) is grotendeels verdeeld op basis van het zorggebruik in 2012. De overgang van het historisch budget 2015 naar het model vanaf 2016 verloopt via een ingroeimodel. Dit ‘kostengeoriënteerd verdeelmodel’ is ontwikkeld door Cebeon, op basis van een theoretisch verklaringsmodel van het SCP waarin risicoverhogende en –verlagende kenmerken voor de kans op problemen zijn verwerkt. Het macrobudget voor de jeugdzorg wordt in 2016 verder verlaagd naar 3,8 miljard euro en naar 3,7 miljard euro in 2017.

Maatstaven

Het Cebeon-model legt een zwaar accent op factoren die te maken hebben met de sociaal economische status. ‘Er bestaat daardoor onvoldoende zicht op de cumulatie van maatstaven die deels hetzelfde verklaren’, stelt de Raad in zijn advies aan minister Plasterk; coördinerend bewindspersoon decentralisaties. Bovenop een vast (basis)bedrag per jeugdige, wordt op basis van maatstaven extra budget aan gemeenten toegekend. Zoals bij gemeenten met relatief veel ‘jeugdigen in gezinnen met armoederisico’ en ‘gezinnen met bijstand’. Ook wordt onder meer gekeken naar het aandeel ouders met langdurig psychisch medicijngebruik. Door de nu gekozen aanpak komt de invloed van de omgeving op het beroep dat op de jeugdzorg wordt gedaan niet goed tot uiting, vindt de Rfv.

Zuivere benadering

Hij pleit daarom, wederom, voor gebruik van de zogeheten multiniveau-analyse. Dat deed hij ook bij zijn adviezen over de verdeelmodellen voor de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo 2015) en het bijstandsbudget. Volgens de Raad worden met een dergelijke aanpak de kosten van een gemeente het meest zuiver benaderd. Hij adviseert nu om een nulmeting te doen en toe te werken naar een toekomstbestendige verdeling van het macrobudget over gemeenten op basis van een multiniveau-analyse.

Overgangstermijn

Voor de overgang van het huidige historische verdeelmodel naar uiteindelijk een objectief verdeelmodel moet maximaal drie jaar worden uitgetrokken, vindt de Rfv. Bij een te lange overgangstermijn is er het risico dat de uitgaven ‘zich gaan zetten naar de inkomsten’. Bezwaarlijk vindt de Rfv ook dat in de huidige historische verdeling toevalligheden een belangrijke rol spelen en 2012 als referentiejaar is genomen. ‘Dat doet geen recht aan de dynamiek van de kosten om bij de verdeling uit te gaan van kosten van meer dan zes jaar geleden.’

Herverdeeleffecten

De herverdeeleffecten van het nieuwe model lijken voor de meeste gemeenten te overzien. ‘Bij het grootste deel van de gemeenten blijven de verschillen met de historische budgetten binnen de bandbreedte van plus of min vijftien euro.’ Het is niet met zekerheid te zeggen of de herverdeeleffecten het gevolg zijn van gebreken in het verdeelmodel of aan verschillen in zorgniveau bij de huidige uitvoerders. Opvallend vindt de Rfv wel dat middelgrote gemeenten er met het nieuwe objectieve verdeelmodel per saldo, als groep, op achteruitgaan. De verklaring dat in veel middelgrote gemeenten relatief vaak gebruik wordt gemaakt van verblijfsvoorzieningen is voor de Raad alleen aanvaardbaar ‘als gemeenten dit gebruik ook kunnen beïnvloeden’. Hier moet nog eens goed naar worden gekeken, vindt de Raad.

Onverklaarbare uitschieters

Een deel van de herverdeeleffecten wordt veroorzaakt door de kwaliteit van de basisgegevens. Die moet worden verbeterd, vindt de Rfv. Dit jaar komen de cijfers over 2013 beschikbaar. ‘Dan kan blijken of de historische budgetverdeling van 2012 op 2013 stabiel blijft, of dat er onverklaarbare uitschieters zijn.’