Maatwerk en het vertrouwensbeginsel

Eén van die beginselen is het vertrouwensbeginsel. Zeker in de huidige tijdgeest een bijzonder belangrijk beginsel.

Eerder heb ik een blog geschreven over het evenredigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel, deze keer komt het vertrouwensbeginsel aan de orde.

Wat is het vertrouwensbeginsel?

Het vertrouwensbeginsel is een zogenoemd ongeschreven beginsel. Dat wil zeggen dat het niet in een wet is vastgelegd. Het beginsel komt uit de rechtspraak en houdt in dat gewekte verwachtingen waarop een belanghebbende redelijkerwijs heeft mogen vertrouwen, moeten worden gehonoreerd. Dat klinkt natuurlijk logisch, maar in de dagelijkse praktijk is dat best lastig. Wanneer is daar nu precies sprake van? Een beroep op het vertrouwensbeginsel wordt niet vaak gehonoreerd. Hieronder wordt eerst de lijn van de Centrale Raad besproken, vervolgens de mogelijkheden die de gemeente heeft om dit verder in te kleuren.

Wat zijn de kaders?

Om te bepalen of sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een stappenplan ontwikkeld (ECLI:NL:RVS:2019:1694).[1]

Stap 1: Is er een toezegging gedaan?

De eerste vraag is of aannemelijk is dat een uitlating of gedraging van een ambtenaar bij betrokkene redelijkerwijs de indruk heeft gewekt dat de gemeente bewust een standpunt heeft ingenomen over de uitoefening van een bevoegdheid. Wat betekent dit nu precies?

• Het gaat om een gedraging of uitlating van een (bevoegde) ambtenaar. Algemene informatie op een website of een folder is dus géén toezegging (ECLI:NL:CRVB:2019:4164).
• Bovendien moet de gedraging of uitlating heel specifiek zijn. Het toekennen van bijstand terwijl bij de aanvraag bijschrijvingen van familie te zien zijn, is niet gelijk te stellen met een toezegging dat dergelijke bijschrijvingen geen gevolgen hebben voor de bijstand (ECLI:NL:CRVB:2020:3421).
• De nadruk ligt op de vraag hoe een gedraging of uitlating bij een redelijk denkend burger overkomt, en minder op wat het bestuursorgaan (gemeente) ermee bedoelde.
• Het gaat daarbij altijd wel om een momentopname. Is bijvoorbeeld onderzoek gedaan naar een vermeende, verzwegen gezamenlijke huishouding en is daarbij geconcludeerd dat de uitkering wel rechtmatig is verstrekt? Dan is dat géén grond voor gerechtvaardigd vertrouwen dat het college op een later moment niet alsnog een andere beslissing neemt. Bijvoorbeeld omdat er iets gewijzigd is in de situatie en er op dat moment wel sprake is van een gezamenlijke huishouding.[2] Datzelfde geldt voor toegekende voorzieningen, bijvoorbeeld in het kader van de Wmo 2015. De toekenning betekent niet dat de voorziening een volgende keer automatisch weer wordt toegekend[3].

Stap 2: Kan de toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan worden toegerekend?

De vraag is of de betreffende ambtenaar die de toezegging heeft gedaan, bevoegd was om dat namens het bestuursorgaan te doen. Belt iemand de gemeente om een uitkering aan te vragen en stelt de telefonist de beller gerust dat het vast wel goed komt, dan kan dat niet opgevat worden als een toezegging namens het bestuursorgaan. Dat is anders als iemand wordt doorverbonden met de juiste afdeling en daar informatie krijgt. Ook als een medewerker van het klantcontactcentrum (KCC), die niet bevoegd is om een besluit te nemen, een uitlating doet, kan dat leiden tot een succesvol beroep op het vertrouwensbeginsel.

Een voorbeeld: een bijstandsgerechtigde belde naar het op een brief vermelde telefoonnummer van de gemeente. De KCC-medewerker heeft mevrouw niet doorverbonden, maar haar meegedeeld wat zij (de KCC-medewerker) in ‘het systeem’ ziet. Namelijk dat betrokkene van 23 juni 2017 tot 13 september 2017 in het buitenland mag verblijven en dat zij daarover nog bericht krijgt. Vanuit het perspectief van betrokkene mocht zij ervan uitgaan dat de gemeente akkoord was met haar verzoek (ECLI:NL:CRVB:2019:4351).

Stap 3: Moeten de toezeggingen worden nagekomen als er een gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt?

Stel dat nu gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt. Moet dit dan altijd worden gehonoreerd? Nee, dat hoeft niet. Er moet een belangenafweging worden gemaakt. In een geval waarin de SVB onvoldoende heeft doorgevraagd over iemands leefsituatie en op basis daarvan een verkeerd besluit heeft genomen, mocht de SVB dit herstellen. Een eventuele onjuiste beoordeling in het verleden kan er niet steeds toe leiden dat ook voor de toekomst een met de wet strijdige situatie blijft voortbestaan. Het algemeen belang prevaleert dan boven het belang van het individu. Daarbij speelt wel een rol dat betrokkene eerst acties in gang heeft gezet (in dit geval, trouwen) vóórdat de besluiten werden genomen die de verwachtingen hebben gewekt. Die besluiten zijn voor betrokkene dus niet gedragsbepalend geweest. Bovendien blijkt niet dat betrokkene schade heeft geleden of nadeel heeft ondervonden als gevolg van de gewekte verwachtingen (ECLI:NL:CRVB:2022:96).

Eigen lijn kiezen als gemeente

Dit stappenplan van de Raad van State en de Centrale Raad vormt het kader. Dat wil zeggen dat als aan bovenstaande voorwaarden is voldaan, altijd het vertrouwensbeginsel moet worden gehonoreerd. Maar er staat gemeenten niets in de weg om dit niet nog verder uit te werken en een eigen lijn te kiezen. Zeker in het kader van de discussie over de bestuurscultuur ligt het natuurlijk voor de hand om hiermee aan de slag te gaan om het vertrouwen terug te winnen. Hoe kan dat er uit zien?

Wederkerigheid

Als ik los van dit juridische beginsel nadenk over wat nodig is voor ‘vertrouwen’, dan denk ik aan wederkerigheid. Neemt de gemeente de ruimte om een fout te herstellen? Dan moet de inwoner ook die ruimte krijgen. Is de gemeente af en toe te laat met het nemen van besluiten, of het terugbellen van de inwoner? Dan kunnen we dat de inwoner ook niet kwalijk nemen (stuurt u meteen een hersteltermijn, of belt u eerst even wanneer de stukken komen?). Doet u altijd wat u zegt en zegt u wat u doet? Met andere woorden, u kunt als gemeente zorgen dat u zelf doet wat u van de inwoners vraagt. Ook dat draagt bij aan vertrouwen. En bedenk daarbij: vertrouwen komt te voet en gaat te paard.

Helderheid over proces

Als u bovenstaand stappenplan leest, bent u misschien niet meer zo geneigd om snel toezeggingen te doen. Maar voor wederzijds vertrouwen zal dat niet helpen. Wat kunt u dan wel doen? U kunt toezeggingen doen op het proces. Wanneer weet u meer? Welke stappen gaat u zetten? Wanneer belt u de inwoner?

Er wordt met enige regelmaat een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel. Het heeft inmiddels een helder uitgewerkt kader, maar wordt in de praktijk niet vaak gehonoreerd. Toch is vertrouwen een belangrijk sleutelbegrip gezien de discussies over de bestuurscultuur en het gebrek aan vertrouwen in de overheid.

Mooi moment om hier over na te denken en dit beginsel een eigen invulling te geven!

[1] Daarmee volgt de Afdeling de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal als het gaat om toepassing van het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht.
[2] ECLI:NL:CRVB:2020:2549, maar ook bijvoorbeeld ECLI:NL:CRVB:2020:3342: Noch uit rapport noch uit de daarop volgende besluitvorming is op te maken dat het college een toezegging of uitlating heeft gedaan dan wel een gedraging heeft verricht waaruit appellant kon en mocht afleiden dat de bijschrijvingen van Z en A ook in de toekomst niet zouden worden aangemerkt als inkomsten die op zijn bijstand in mindering worden gebracht.
[3] ECLI:NL:CRVB:2022:308