of 59329 LinkedIn

Essay: Nou ja, decentraal...

De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft een belangrijke uitspraak gedaan. Over het zogenaamde ‘resultaatgerichte indiceren’, dit keer, de politieke keuze om geen uren schoonmaakhulp meer te indiceren maar het resultaat van een ‘schoon huis’. Het mag niet meer van de rechter: alles zonder harde uren is in strijd is met de rechtszekerheid. Daarin schuilt volgens Geerten Boogaard een onnodige recentralisatie in het sociaal domein. 
Reageer

De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft een belangrijke uitspraak gedaan. Over het zogenaamde ‘resultaatgerichte indiceren’, dit keer, de politieke keuze om geen uren schoonmaakhulp meer te indiceren maar het resultaat van een ‘schoon huis’. Het mag niet meer van de rechter: alles zonder harde uren is in strijd is met de rechtszekerheid. Daarin schuilt volgens Geerten Boogaard een onnodige recentralisatie in het sociaal domein. 

De inkt van het CRvB-persbericht was nog niet droog of links en rechts sprongen in mijn tijdlijn advocaten, belanghebbenden en professionals op de kar. ‘Resultaatgericht indiceren op losse schroeven’, begon de één, ‘doodsteek voor resultaatgericht indiceren’ toepte een ander daar overheen en ‘gemeenten moeten aan de bak’ concludeerde een derde. 

De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) probeerden met een verklaring nog wat olie op de golven te gooien. Zij verzochten kalm te blijven, te wachten op een uitspraak in een vergelijkbare zaak in december en vooral niet meteen het beleid om te gooien en aanbestedingen open te breken. VWS-minister De Jonge stuurde een brief met vergelijkbare strekking naar de Tweede Kamer. Desondanks lijkt voor veel mensen de teerling wel geworpen: resultaatgericht indiceren mag niet meer van de rechter. Het moet weer zoals het Centrum Indicatiestelling Zorg dat vroeger deed. Krijgen we na de kanteling van de decentralisatie door de VNG nu de ontmanteling ervan door de CRvB? In de wetenschappelijke literatuur is al lang bekend dat decentralisaties altijd broos blijven. Centraliseren, bureaucratiseren en formaliseren gaan vaak ongemerkt vanzelf, de tegenbeweging van decentraliseren en democratiseren moet steeds weer opnieuw worden bedacht en doorgezet. Of, zoals het standaardgrapje wil: ‘decentralisatie’ is het enige Nederlandse woord waar het lidwoord aan het aan het zelfstandig naamwoord vast wordt geschreven. 

Na een decentralisatie is er dus voortdurende alertheid nodig op sluipende processen van recentralisatie. Vaak is recentralisatie de keerzijde van op zichzelf goede zaken. Budgetverantwoording aan ministeries, bijvoorbeeld, is op zich prima, maar kan een web van gouden koorden worden dat gemeenteraden weinig beleidsruimte laat. Met een cultuur van benchmarken en best practises is op zichzelf niets mis, maar het kan resulteren in een paar adviesbureaus die voor veel geld overal dezelfde eenheidsworst uitserveren. De Algemene Rekenkamer die beleidsresultaten in het sociaal domein wil gaan meten doet gewoon zijn werk, maar eist ondertussen dat alle gemeenten exact dezelfde definitie van armoede gaan hanteren. 

En zo kan ook rechtsbescherming een recentraliserende keerzijde hebben. Rechtspraak is een functie van de centrale overheid die zich volgens de Grondwet niet leent voor decentralisatie. Ondenkbaar zou dat overigens niet zijn. De vader van de Grondwet 1814, Van Hogendorp, wilde in 1814 nog wel toestaan dat lokale regenten een beetje aan plaatselijke vrederechtspraak mochten doen, maar dat is er nooit niet van gekomen. Er wordt ‘alom in het Rijk,’ zo bepaalde de Grondwet lange tijd, ‘recht gesproken in naam des konings’. In de eenheidsstaat Nederland mogen er wel gemeentelijke ombudsmannen zijn en regionale bezwaarcommissies, maar gemeentelijke rechtspraak is uitgesloten. Zelfs de buurtrechters die dit kabinet wil invoeren, blijven uiteindelijk functionarissen van de landelijke overheid. 

Don Quichot 
Als functie van de centrale overheid heeft rechtsbescherming bij decentralisaties dus per definitie enige recentraliserende werking. Maar de mate kan verschillen. Twee factoren zijn daarvoor met name van belang. De rechter kan zijn uitspraak meer of minder recentraliserend motiveren en gemeentejuristen kunnen meer of minder snel ‘aan de bak’ gaan om één uitspraak van één rechter als de nieuwe algemene norm te implementeren. De vraag van dit essay is hoe dat zit met de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep over de resultaatgerichte indicatie in Steenwijkerland. 

Uitgangspunt daarbij blijft dat het niet per definitie slecht is als rechtspraak in het sociaal domein een recentraliserende werking heeft. Soms zal het juist heel goed zijn dat een rechter zijn individuele uitspraak breed motiveert en dat meteen na één uitspraak overal in het land het beleid wordt gewijzigd. Bij de bescherming van fundamentele rechten, bijvoorbeeld, zou je zelfs kunnen zeggen dat er strikt genomen helemaal geen sprake is van recentralisatie omdat grondrechten schenden nimmer onderdeel van de lokale beleidsvrijheid kan zijn. Die wordt dan ook niet beperkt door de rechter. 

Wel wordt in zo’n geval het recht gehandhaafd, maar daartoe is de rechter op aarde. Evenzo is in een rechtsstaat met fatsoenlijke checks and balances de rechter bevoegd om rechtsvragen in laatste instantie bindend te beantwoorden. Als de hoogste rechter daarbij in een lange reeks van uitspraken een vaste jurisprudentielijn ontwikkelt, hebben alle gemeenten zich daar uiteindelijk bij neer te leggen en hun beleid aan te passen. Als een soort eenzame Don Quichot blijven doorvechten is niet meer dan het verspillen van gemeenschapsgeld en het nodeloos op kosten jagen van burgers. Maar tussen het accepteren van grondrechtenbescherming en het neerleggen bij vaste jurisprudentie van de hoogste rechter, zit een heel scala aan situaties waarin wat meer weerwerk tegen de recentraliserende bijeffecten van jurisprudentie prima zou kunnen en ook wenselijk is. 

De situatie, bijvoorbeeld, waarin de nationale wetgever terugtreedt ten gunste van het lokale bestuur maar de rechter deze besluiten toch ‘vol’ gaat toetsen. Dat speelde bij de compensatieplicht in de Wmo 2007. Daarvan kon worden betoogd dat het de bedoeling was van de wetgever dat de colleges van B&W enige ruimte zouden hebben om te beoordelen wat in een concreet geval voldoende compensatie is. De rechter zou zich dan tot een zogenaamde marginale of terughoudende toets kunnen beperken: beoordelen of het niet onredelijk is wat het bestuursorgaan heeft gedaan. De Centrale Raad van Beroep koos echter voor een volle toets van de concrete beslissing: nagaan of het genomen besluit ook het enig juiste is. Daarmee concretiseerde de rechter op een algemeen verbindende wijze een vage norm. In de jurisprudentie ontwikkelde zich een algemene standaard, waar gemeenten zich uiteindelijk bij neer te leggen hadden. Inhoudelijk was er veel te zeggen voor waar de Centrale Raad op uitkwam, maar een betwistbare recentralisatie was het desalniettemin. 

In de nieuwe Wmo 2015 heeft de wetgever opnieuw een decentraliserende poging gedaan om met het nieuwe concept van de ‘maatwerkvoorziening’ en met de codewoordjes ‘naar het oordeel van het college’ meer lokale beleidsvrijheid te organiseren. Nogal wat gemeenten hebben die gebruikt om resultaatsgericht te gaan indiceren. En daar heeft de Centrale Raad van Beroep nu dus zijn tanden ingezet. 

Huisstofmijt 
De feiten van deze casus, voor zover die zijn op te maken uit de uitspraak, liggen vrij eenvoudig. Een inwoner van Steenwijkerland die aan COPD en huisstofmijtallergie lijdt had vroeger recht op 5,5 uur schoonmaakhulp per week. Een kanteling en vele andere mooie woorden verder heeft dezelfde persoon in hetzelfde huis met dezelfde aandoeningen recht gekregen op een ‘schoon en leefbaar huis’. Alleen komt de zorgaanbieder daar nog maar 4 uur per week voor langs. Dat kan alleen kloppen als er vroeger te veel of tegenwoordig te weinig wordt schoongemaakt. Het juiste antwoord lijkt het laatste: volgens verzoeker heeft de GGD inmiddels vastgesteld dat de woning vervuild en niet stofvrij is. Zo iemand heeft een zaak, zal iedereen zeggen, omdat zijn huis niet schoon en voor hem niet leefbaar is. Alleen tegen wie heeft hij zijn zaak? Tegen de zorgaanbieder, was het standpunt van het college. Tegen het college, oordeelt nu de Centrale Raad van Beroep, waarbij de rechter zelf bepaalt dat verzoeker weer recht heeft op 5,5 uur schoonmaakhulp. 

In de motivering richt de voorzieningenrechter zich vooral op het ontbreken van specifieke uren. Noch uit de beleidsregels noch uit het besluit kan worden opgemaakt hoeveel tijd iets kost of aan iemand moet worden besteed. Daarom zijn de beleidsregels ondeugdelijk en is de beschikking in strijd met de rechtszekerheid. Die motivering geeft deze uitspraak zijn recentraliserende werking omdat die zich in potentie richt tegen alle indicaties waar het woordje ‘uren’ niet in voorkomt. Daaronder bevinden zich ook de besluiten van colleges die weliswaar resultaatgericht indiceren, maar vervolgens de individuele gevallen niet aan de genade van de zorgaanbieder of aan de gang naar de kantonrechter overlaten. Gemeenten, bijvoorbeeld, waar na drie maanden uit eigen beweging nog iemand van het wijkteam langskomt om te vragen of alles naar tevredenheid verloopt. Of gemeenten die in hun aanbestedingsprocedure regelen dat er fatsoenlijke geschilbeslechting is zodat iemand met COPD in een smerig huis via de GGD kan claimen dat zijn huis helemaal niet schoon of leefbaar is. Of andere gemeenten die binnen de lokale beleidsvrijheid eigen oplossingen bedenken om vraaggericht te werken én verantwoordelijk te blijven. 

Voor al dit soort alternatieven is geen ruimte meer als de Centrale Raad inderdaad stug blijft volhouden dat alles zonder harde uren in strijd is met de rechtszekerheid. En daarin schuilt, wat mij betreft, een onnodige recentralisatie in het sociaal domein is. De Centrale Raad had dit individuele geval ook recht kunnen doen door te oordelen dat resultaatsgericht indiceren onrechtmatig is als het college niet op de één of andere manier jegens de eigen inwoners effectief verantwoordelijk blijft voor het daadwerkelijk behalen van het geïndiceerde resultaat. Daarmee zou niet alleen het idee van de decentralisatie gediend zijn, er zou ook iets overblijven van de belofte van de lokale democratie. 

Meer weerwerk 
Hoewel enig weerwerk tegen onnodig recentraliserende jurisprudentie in voorkomende gevallen zeker gerechtvaardigd is, blijkt deze tegenkracht in de praktijk lastig te organiseren. Wie aan wethouders in het sociaal domein vraagt waarom ze zich niet wat meer hebben verzet tegen rechterlijke uitspraken die hun lokale vondsten vernietigden, krijgt te horen hoe weinig ruimte daar in de lokale politieke dynamiek voor bestaat. Niet onmiddellijk door de bocht gaan voor vergelijkbare gevallen en het complete beleid aanpassen, wordt al snel gezien als het negeren van de rechterlijke uitspraak. Dat levert slechte pers en een onrustige raad op. Terwijl landelijke actoren zoals cliëntenorganisaties, vakbonden of activistische politieke partijen hun krachten tegen een individuele gemeente bundelen en een wethouder tonnen proceskosten moet gaan overmaken aan handige jongens die vooral veel identieke bezwaarschiften in hebben gediend. Zo’n wethouder zal snel de knopen tellen. 

De tegenkracht moet hier dus worden georganiseerd, bijvoorbeeld door de VNG en VWS. Het persbericht en de Kamerbrief naar aanleiding van de uitspraak over het resultaatgerichte indiceren staan nu nog in een, naar mijn smaak, redelijk passieve toonsoort. Men gaat op de effecten studeren en dan indien nodig ondersteunende activiteiten organiseren voor gemeenten. Daar hadden ook wel paar meer activistische opmerkingen bij gekund. Over gespecialiseerde advocaten die worden vrijgemaakt om gemeenten met een beter verhaal nog eens bij te staan bij een nieuwe zaak. Of over een mogelijke wetswijziging om de Centrale Raad van de focus op uren te verlossen. 

Mastermind 
Het opnemen van dergelijke passages is natuurlijk een politieke keuze. Maar staatsrechtelijk verzet zich daar in ieder geval niets tegen. Sterker nog, de checks and balances die voorschrijven dat gemeenten zich uiteindelijk bij vaste jurisprudentie moeten neerleggen, rechtvaardigen dat gemeenten eerst wel hun best mogen blijven doen om te vechten voor de beleidsruimte die zij van de wetgever hebben gekregen. Ook een rechter kan zijn koers wijzigen. Wethouders die lokaal verschil proberen te maken zouden zulke activistische passages in ieder geval wel kunnen waarderen. Want voor sommigen van hen voelt het nu alsof ze in een soort Mastermind met de Centrale Raad zijn beland. Het leek alsof ze zelf de kleurtjes van de pinnetjes mochten kiezen, maar blijkt te gaan om het zo snel mogelijk achterhalen van de enig juiste combinatie. 

Geerten Boogaard, docent staats- en bestuursrecht aan de Universiteit Leiden.

Verstuur dit artikel naar Google+

Reageer op dit artikel
















Even geduld a.u.b.