Raad moet snel aan de bak met de Omgevingswet

De raadspolitiek faalde bij de decentralisaties van het sociaal domein. Aldus Douwe Jan Elzinga en Geerten Boogaard afgelopen voorjaar in een geruchtmakend essay in Binnenlands Bestuur. Gaat dat straks bij de Omgevingswet beter, vraagt Trees van der Schoot zich af in een essay.

Wennen

Het wordt wennen voor raadsleden, als de Omgevingswet volgens de laatste planning per 1 juli 2022 wordt ingevoerd. Veel van de vertrouwde aanpak in het ruimtelijk domein gaat op de schop. Niet langer zijn er straks voor tien jaar vastliggende  bestemmingsplannen van kracht, waaraan een sterke sturing ten grondslag ligt door de raad. De Omgevingswet werkt met kerninstrumenten in een beleidscyclus. De wet is daarmee een continu proces.

Nieuwe bevoegdheden
Aan de nieuwe opzet hangen specifieke bevoegdheden voor de raad. De raad stelt de omgevingsvisie en het omgevingsplan vast; het college de programma’s. Op omgevingsvergunningen kan de gemeenteraad sturen door ze in het omgevingsplan voor te schrijven. Als activiteiten in strijd zijn met het omgevingsplan moeten B&W altijd onderzoeken of er redenen zijn om ze toch toe te staan met een zogenaamde omgevingsvergunning voor ‘buitenplanse omgevingsplanactiviteiten’. Daarbij kan de gemeenteraad advies uitbrengen dat bindend is, mits hij vooraf de gevallen daarvoor heeft aangewezen. Achteraf moet de gemeenteraad de activiteit regelen door het omgevingsplan te wijzigen.

Hoofdzaken
De minister benadrukt steeds dat de raad er is voor ‘de hoofdzaken’ en op de rest kan bijsturen via de politieke verantwoordelijkheid. Kennelijk zijn programma’s geen hoofdzaken. Ik kan me voorstellen dat een raadslid dat anders ziet. Een programma kan bijvoorbeeld worden ingezet voor energiebeleid, verduurzaming van wonen, horecabeleid, woon­beleid, verkeersbeleid, stedenbouwkundige visies en openbare ruimte-plannen. Met een inpassingsvergunning kunnen functies – vooruitlopend op een omgevingsplanwijziging – worden toegedeeld aan locaties. Niet echt bijzaken dus.

Eindverantwoordelijk
Toch werd de raad pas (bindend) adviseur na een amendement bij de Invoeringswet. Boogaard en Elzinga signaleren dat raadsleden nogal eens wordt verweten ‘op de stoel van de wethouder’ te zitten.  Zij gaan niet over de uitvoering. Het staat bijna zo in de parlementaire stukken van de Omgevingswet. Terecht dat beide schrijvers dit beeld willen uitroeien en benadrukken dat de raad het ‘hoofd’ van de gemeente en dus eindverantwoordelijk is voor alles, inclusief de uitvoering.

Risicovol
Lastig bij de fysieke leefomgeving is wel dat het achteraf controleren via het stelsel van politieke verantwoordelijkheid risicovol is. Kosten zijn gemaakt. Gebouwen staan er. Bomen zijn gekapt, een monument gesloopt en landschap en natuur aangetast. Wat heeft het naar huis sturen van een wethouder dan nog voor effect?

Tijd dringt

Bovendien: het klimaat wacht niet totdat de lokale politiek op orde is. De doelen voor de transities zijn gesteld voor 2030 en 2050. De tijd dringt dus. De gemeenteraad van de ‘hoofdzaken’ moet dus voorkomen dat hij achteraf voor voldongen feiten staat. Dat betekent vooraf nadenken waarover hij vanaf 1 juli 2022 wil gaan en hoe. Wat is hoofd- en wat is bijzaak? Sturen we juridisch of politiek? Wat is de balans tussen rollen pakken en effectiviteit? Niet echt gemakkelijk.

Evalueren
In een van mijn bijeenkomsten merkte een raadslid op dat het met omgevingsvisie, omgevingsplan en omgevingsvergunningen wel goed zou komen. Natuurlijk zou er discussie zijn, maar daar kwamen ze wel uit. Dat lag anders voor structureel evalueren, monitoren en bijstellen: daar zijn geen werkprocessen voor. Ambtenaren en managers zitten er waarschijnlijk niet op te wachten. Voor collegeleden is het al gauw politiek gevoelig en ja … hoe evalueer je eigenlijk als gemeenteraad? Anderen voegden daaraan toe dat de cultuur zich er niet voor leent. De gemeente is een politieke organisatie, waar minstens eens in de vier jaar de tegenstellingen en mogelijke ‘miskleunen’ worden uitvergroot. Dat daagt niet uit om ‘terug te kijken’ en ‘op tijd bij te stellen’.

Andere cultuur
Terugkoppeling vraagt om een andere cultuur. Het laten aankomen op het systeem van politieke verantwoordelijkheden past daar niet bij. Je moet mogen reflecteren. Je moet fouten kunnen maken en weer rechtzetten, liefst zo vroeg mogelijk.  Voor een focus op het halen van doelen en daarop sturen, zijn afspraken met het college en de ambtenaren nodig en vooral: tussentijds rapporteren en overleggen of het gaat lukken en hoe het beter kan. Evalueren en bijstellen is heel wat anders dan achteraf politiek afrekenen.

Verbeterdoelen
Boogaard en Elzinga stellen dat de grote decentralisaties in het sociaal domein maatwerk, integraliteit en nabijheid voor de burger beloofden. Dat zijn bij de Omgevingswet ‘verbeterdoelen’. De raad zou ruimte krijgen om aan politiek te doen. Die ruimte heeft de raad bij de Omgevingswet. De gemeenteraad zou het eerste aanspreekpunt voor een ontevreden burger zijn. Bij de Omgevingswet is vroege participatie uitgangspunt. Bij het sociaal domein was het motto: ‘doen wat nodig is’. Bij de Omgevingswet heet dat ‘vertrouwen in burgers’ en ‘ruimte voor ­initiatief’. Maar de raden kregen geen grip op het sociaal domein en maakten er geen politiek van.

Moeilijk
Bij de bijeenkomsten die ik heb gedaan met raadsleden is mij verteld hoe moeilijk zij het vinden om zelf de regie te pakken. De meeste wachten af waar het college mee komt. Dat anno 2021 bijna de helft van de Nederlandse gemeenten ‘feitelijk failliet’ is vanwege het sociaal domein, zal grote invloed hebben op de Omgevingswet. Gemeenten trekken het rijk nu al aan de jas over geld voor verduurzaming, energietransitie, vergroening van de economie, extra personeel en het digitale systeem. Gemeenteraden hadden bij het sociaal domein te weinig grip op regionale afspraken. Hoe groot is hun grip bij de regionale energiestrategieën?

Lees het hele essay van Trees van der Schoot deze week in BB16 (inlog)