Wetswijziging vanwege ‘Varkens in Nood-arrest’ in aantocht

De Raad van State raakt verder overbelast, voor projectontwikkelaars wordt het moeilijker de risico's van de voorfinanciering van hun projecten te beheersen en woningzoekenden delven het onderspit. Dat zijn de drie belangrijkste gevolgen van een wetsvoorstel dat nu ter consultatie ligt. Het gaat om een voorstel tot aanpassing van de Algemene Wet Bestuursrecht dat ter uitwerking van het 'Varkens in Nood-arrest' wordt gedaan. Waar ging het ook alweer om?

Het arrest     

Op 14 januari 2021 heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie in het 'Varkens in Nood- arrest' 62018CJ0826 (europa.eu) bepaald dat belanghebbenden die geen zienswijze hebben ingebracht tegen een besluit dat onder artikel 6 van het Verdrag van Aarhus valt toch in beroep mogen. Ook mogen niet-belanghebbenden in beroep als zij de wettelijke mogelijkheid hebben een zienswijze in te dienen.

Op 14 april 2021 en 4 mei 2021 heeft de Raad van State uitspraken gedaan waarin het arrest verder uitgewerkt is. Daaruit volgt dat een belanghebbende die geen zienswijze ingediend heeft in een openbare uniforme voorbereidingsprocedure toch in beroep kan gaan tegen het besluit. En een niet-belanghebbende kan een beroepsprocedure starten tegen een besluit indien hij een zienswijze ingediend heeft als een openbare uniforme voorbereidings-procedure van toepassing is. De Raad van State vraagt de wetgever uit te werken welke besluiten onder artikel 6 van het verdrag van Aarhus vallen, omdat de Afdeling Bestuursrechtspraak zich realiseert dat ze voor een ruime interpretatie kiest in haar uitspraken. De ministers (voor Rechtsbescherming en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) en de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat komen hieraan tegemoet in het wetsvoorstel dat ik hier bespreek.

Het wetsvoorstel

Het wetsvoorstel bevat het gevraagde lijstje. Voor ontwikkelaars -van woningbouwprojecten- zijn vooral de besluiten relevant waarvoor een milieueffectrapportage gemaakt moet worden. En het gaat bijvoorbeeld ook om een vergunning of ontheffing op grond van de Wet Natuurbescherming. Het overzicht bevat daarnaast een open norm. Het ziet ook op andere besluiten over activiteiten die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben. Wat daar onder verstaan wordt, is niet duidelijk en zal voer voor procedures worden. Terwijl de Raad van State door onder andere een capaciteitstekort de sterk aanzwellende stroom van procedures nu al nauwelijks bol kan werken; laat staan binnen de vaak geldende termijn van zes maanden op grond van de Crisis- en herstelwet. Die overigens komt te vervallen als de Omgevingswet in werking treedt. Het is dus belangrijk dat de wetgever alsnog concreet maakt wat onder deze restcategorie verstaan wordt, in lijn met het oorspronkelijke verzoek van de Raad van State.

Voor de in het voorstel opgenomen besluiten geldt dat:

1. belanghebbenden geen zienswijzen in hoeven te dienen vooraf aan het beroep. Dit betekent ook dat bij de rechter nieuwe argumenten aangevoerd mogen worden;
2. niet-belanghebbenden die een zienswijze ingediend hebben of hun kans daartoe niet-verwijtbaar hebben gemist, in beroep kunnen;
3. de openbare uniforme voorbereidingsprocedure altijd van toepassing is;
4. een bezwaarschrift nooit een ontvankelijkheidsvereiste bij de bestuursrechter is.    

Standpunt NEPROM

NEPROM heeft in juli 2021 de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties -Kajsa Ollongren- van achtergrondinformatie en oplossingsrichtingen voorzien. Zij zijn onverminderd actueel.

De NEPROM vroeg toen het algemeen maatschappelijk belang van voldoende woningbouw voorop te stellen en het huidige en schrijnende woningtekort de urgentie te geven die het verdient. Woonprotesten zijn sindsdien aan de orde van de dag.                                                                            
Uit de tekst op bladzijde 15 van de Memorie van Toelichting blijkt dat de brief van de NEPROM gelezen is. Het is teleurstellend dat de overheid hierin alleen aanleiding voor nader onderzoek ziet; zonder die oplossingsrichting van inhoudelijke of procedurele toezeggingen of afspraken te voorzien. Wij verwachten dat de voorstellen voor procesversnellers die de NEPROM in de brief deed, alsnog meegenomen worden in het onderzoek. Het had echter voor de hand gelegen dit wetsvoorstel (en straks de Veegwet Omgevingswet) als haakje te gebruiken om procesversnellers door te voeren. Het algemeen maatschappelijk belang van voldoende woningbouw maakt dat nodig.

Het wetsvoorstel miskent voorts hetgeen over het onderwerp participatie is opgemerkt in de brief. Ondanks dat NEPROM-leden participatie als een nuttig middel zien om hun projecten te verbeteren, merken zij ook dat participatie juist meer bezwaar- en beroepschriften oplevert. Omdat het woord 'participeren' en de uitwerking in gemeentelijk beleid vaak de verkeerde verwachtingen wekken. In de praktijk werkt het niet zo dat iedereen zijn zin kan krijgen. 

Het voorstel van de NEPROM om de letterlijke tekst van het Verdrag van Aarhus te volgen, wordt als minder voor de hand liggend afgedaan. Terwijl dat in het algemeen en specifiek in dit geval de meest voor de hand liggende manier is om een kop op Europese wetgeving en interpretatieverschillen te voorkomen. Die lijn wordt in vakliteratuur ook gesteund. Het is tevens de mogelijkheid om een omissie te herstellen, die bij de implementatie van het Verdrag van Aarhus in Nederlandse wetgeving geslopen is.

Onherroepelijk is pas definitief 

Door de betrokken kabinetsleden blijft onopgemerkt hoe belangrijk in de projectontwikkelings-praktijk een onherroepelijk besluit is; voor de voortgang van de bouw en de financiering van de woningen. Initiatiefnemers, kopers en woningzoekenden ervaren dagelijks de druk die dat met zich meebrengt. Niet alleen in termen van doorlooptijden maar ook omdat benodigde leningen en hypotheken pas verstrekt worden als de benodigde besluiten definitief zijn. De kosten lopen ondertussen gewoon door en dat gaat bij een gemiddeld project om grote bedragen, die uiteindelijk prijsverhogend uitpakken. Een bezwaar- of beroepschrift betekent dan ook een behoorlijke spaak tussen de wielen. Zeker nu bouwkosten ondertussen snel stijgen in de huidige markt. Dat brengt voor kopers en woningzoekenden veel onzekerheid met zich mee.                 

Dit voorstel beperkt en vertraagt de woningbouw. Dat staat haaks op de ambitie van marktpartijen en de Rijksoverheid om 100.000 woningen per jaar te bouwen.  

Het vervolg 

De inspraakperiode loopt tot en met 15 mei. De input wordt vervolgens verwerkt waarna het voorstel ter instemming naar de Ministerraad gaat. Die besluit dan of het concept voor advies naar de Raad van State verzonden kan worden. Daarna behandelt de Staten-Generaal het voorstel; eventueel in aangepaste vorm op basis van het advies van de Raad van State.