of 59123 LinkedIn

Essay: gasloos vergt nieuwe regelgeving

Een netbeheerder is niet langer verplicht woningen aan te sluiten op een aardgasnet. Dat is de uitkomst van het amendement Jetten tijdens de behandeling van de Wet voortgang energietransitie. Het is een belangrijke stap naar een aardgasloze gebouwenvoorraad, vindt Erik Visser. Maar het ontbreekt gemeenten aan regelgeving om dit ook daadwerkelijk in praktijk te brengen. 
1 reactie

Een netbeheerder is niet langer verplicht woningen aan te sluiten op een aardgasnet. Dat is de uitkomst van het amendement Jetten tijdens de behandeling van de Wet voortgang energietransitie. Het is een belangrijke stap naar een aardgasloze gebouwenvoorraad, vindt Erik Visser. Maar het ontbreekt gemeenten aan regelgeving om dit ook daadwerkelijk in praktijk te brengen. 

Momenteel is onduidelijk welke mogelijkheden gemeenten hebben om de energietransitie voor nieuwe ontwikkelingen vast te leggen in het bestemmingsplan. Vanwege die onduidelijkheid is in de Tweede Kamer de motie Vos-Van Veldhoven aangenomen. Daarin wordt de regering verzocht de mogelijkheid te onderzoeken om in de Wet ruimtelijke ordening vast te leggen dat in gemeentelijke bestemmingsplannen een strategie wordt opgenomen voor het bereiken van CO2-neutraliteit in 2050.

Ook de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en het Interprovinciaal Overleg hebben er onlangs voor gepleit om de huidige wet- en regelgeving geschikt te maken voor de energietransitie. Hier is tot op heden door de wetgever geen uitvoering aan gegeven omdat gewacht wordt op de Omgevingswet. Weliswaar biedt het omgevingsplan (de opvolger van het bestemmingsplan) meer mogelijkheden, maar op de geplande inwerkingtreding van de Omgevingswet – op zijn vroegst 2021 – kan niet worden gewacht. We moeten nu aan de slag.

Ruimtelijk relevant
Waarom zijn energie-bestemmingsplannen nu niet mogelijk? In de Wet ruimtelijke ordening speelt het criterium ‘een goede ruimtelijke ordening’ een centrale rol. In het bestemmingsplan kunnen alleen regels worden opgenomen die daaraan bijdragen. Voor de uitleg van dit begrip is in de rechtspraak het criterium ‘ruimtelijk relevant’ ontwikkeld. Alleen regels die ruimtelijk relevant zijn, kunnen in het bestemmingsplan opgenomen worden. Algemeen erkend wordt dat energietransitie een ruimtelijke impact heeft, maar helaas sluit de juridische werkelijkheid niet aan bij de realiteit.

Kort gezegd is het juridisch zo dat alles wat je kunt zien of wat gevolgen heeft voor een aanvaardbaar woon- en leefklimaat – bijvoorbeeld een windturbine – wél ruimtelijk relevant en alles wat je niet kunt zien – bijvoorbeeld een verplichte aansluiting op een warmtenet – niet juridisch ruimtelijk relevant is.

Dus hoe een huis wordt verwarmd is ruimtelijk niet relevant. Het daadwerkelijk aanleggen van de leidingen en buizen is dat natuurlijk wel, maar wat vervolgens door die leidingen getransporteerd wordt (aardgas, groengas, waterstof, warmte) is dat niet. Dat is een enorme beperking om het bestemmingsplan goed te benutten voor het bevorderen van een CO2-arme energievoorziening.

Weliswaar is in de rechtspraak een verbreding van het begrip ‘ruimtelijk relevant’ te ontdekken, maar het is onzeker hoe de rechter omgaat met de interpretatie van ‘ruimtelijk relevant’ in het licht van de energietransitie. Deze onzekerheid over de rechterlijke koers betekent mijns inziens dat de wetgever bij de uitwerking van het amendement het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) moet wijzigen door vast te leggen dát alle benodigde maatregelen voor de energietransitie in de fysieke leefomgeving ruimtelijk relevant zijn.

Hiermee wordt bovendien voorkomen dat er een opeenstapeling van besluiten zoals warmteplannen en andere gebiedsaanwijzingen komt, waarmee de kenbaarheid en integraliteit van beslissingen onder druk komen te staan. Het bestemmingsplan als energieplan borgt tevens dat burgers en bedrijven kunnen participeren in die besluitvorming en rechtsbescherming genieten.

CO2-reductieplafond
Een ander groot voordeel is dat het hiermee mogelijk wordt om uitvoeringsgerichte doelen op te nemen in het bestemmingsplan, en niet louter te sturen op middel om een doel te bereiken, zoals een aardgasloze energievoorziening. Ik doel dan op het opnemen van bijvoorbeeld een tijdsgebonden CO2-reductieplafond in het bestemmingsplan. Andere normen zoals een toename van het percentage duurzame energie of energiebesparing binnen gebieden zijn eveneens denkbaar. Ook een uitfasering en verbod op gasgestookte cv-ketels kan onder omstandigheden hieronder vallen. Dergelijke regels geven burgers en marktpartijen zekerheid. Zo kan zo’n regel een stimulans zijn om bij vervanging van een cv-ketel na te denken over een alternatief.

Naar mijn mening kunnen dergelijke regels alleen worden opgenomen als op visie- en programmaniveau wordt vastgelegd hoe een duurzame warmtevoorziening er in het plangebied moet uitzien. Zonder dat perspectief wordt het lastig voor burgers en bedrijven om invulling te geven aan de gestelde doelen in het bestemmingsplan. Met goed vastgelegd beleid is dat echter niet lastig en ook niet rechtsonzeker. Hiermee kan gehandeld worden in de geest van de voorgestelde Klimaatwet, met als meerwaarde dat die afweging niet sectoraal over het klimaat gemaakt wordt maar integraal over de fysieke leefomgeving.

Gelet op de urgentie en het belang van de opgave stel ik tevens voor dat het belang van de energietransitie moet worden meegenomen bij de vaststelling van het bestemmingsplan, net zoals er aandacht moet zijn voor de financiële en economische uitvoerbaarheid van het plan. Een dergelijke verplichting volgt nu impliciet uit de ‘nee, tenzij’-benadering van de Wet voortgang energietransitie maar kan ook expliciet in het Bro worden vastgelegd.

Met zo’n verplichting moet de gemeente onderzoek doen of en hoe de gebiedsontwikkeling zodanig kan plaatsvinden dat de benodigde energievoorziening CO2-arm wordt. Die onderzoeksverplichting kan nog worden gespecificeerd door bijvoorbeeld op te nemen dat in ieder geval aandacht geschonken moet worden aan de maatschappelijke kosten en baten, de CO2-besparing, de leveringszekerheid en veiligheid van de energievoorziening.

Zo’n onderzoeksverplichting zorgt ervoor dat er kritisch wordt nagedacht over de energietransitie bij een gebiedsontwikkeling maar schrijft niet voor welke keuzen gemeenten moeten maken. Die zijn afhankelijk van de ambities en wensen van betrokken partijen, de mogelijkheden van het gebied en de kenmerken van de gebouwen. De decentrale vrijheid die gemeenten daarin hebben, moet wel worden benut.

Lokale ambities
Naast de ambitie om nieuw te bouwen woningen niet langer aan te sluiten op een aardgasnet, kunnen de ambities verder reiken. Daarbij kan gedacht worden aan energieleverende woningen of zelfvoorzienende woningen die off grid zijn. Zo kan de benodigde ruimtevraag voor de energievoorziening en impact op de fysieke leefomgeving beperkt worden. Dat betekent dat strengere eisen gesteld moeten worden aan bijvoorbeeld energiezuinigheid. Is dat mogelijk?

Het stellen van nadere regels over gebouwen is op grond van het uitputtende karakter van het Bouwbesluit niet toegestaan. Zijn er andere opties? Op grond van de Crisis- en herstelwet is het mogelijk om gebieden aan te wijzen als experiment. In het bestemmingsplan kunnen dan bijvoorbeeld strengere normen met betrekking tot de energieprestatiecoëfficiënt opgenomen worden dan op grond van het Bouwbesluit verplicht is. Dat kan alleen op aanvraag en na wijziging van het Besluit uitvoering Crisisen herstelwet (Chw). Dat kost tijd en zal telkens door het rijk individueel moeten worden beoordeeld. De vraag is of dat wenselijk is.

Het is verstandiger en effectiever om generiek te bepalen dat van de bepalingen over energiezuinigheid in het Bouwbesluit afgeweken kan worden. Dat kan via de Crisisen herstelwet, maar het is eenvoudiger om het Bouwbesluit te wijzigen in lijn met het voorgestelde toekomstige Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Hierin is geëxpliciteerd dat gemeenten in toekomstige omgevingsplannen de energieprestatienormen kunnen aanscherpen ten opzichte van het Bbl. Wat mij betreft moet de nieuwe normering voor Bijna energieneutrale gebouwen (Beng) gezien worden als een minimum eis. Ambitieuze gemeenten krijgen zo de mogelijkheid om verdergaande eisen op te nemen voor nieuwe ontwikkelingen.

Belangrijke stap
Het eind januari door de Tweede Kamer aangenomen amendement over de aansluitplicht is een belangrijke stap voorwaarts voor de energietransitie. Nu is het de beurt aan de regering om haar verantwoordelijkheid te nemen. Ten eerste door ervoor te zorgen dat de Wet voortgang energietransitie zo snel mogelijk in werking treedt, zodat netbeheerders niet langer verplicht zijn woningen aan te sluiten op een aardgasnet.

Ten tweede door gemeenten de mogelijkheid te geven om de keuze voor de energie- infrastructuur juridisch dwingend vast te leggen in het bestemmingsplan. Dat doet niet alleen recht aan de positie van de netbeheerder maar ook aan die van de gemeente in de energietransitie. De door mij voorgestelde wijziging van het Bouwbesluit kan relatief snel worden doorgevoerd. Ook de wijziging van het Besluit ruimtelijke ordening is eenvoudig, omdat deze wijziging in feite neerkomt op het gericht verbreden van de reikwijdte van het bestemmingsplan ten behoeve van de energietransitie.

Het concept van het verbreden van de reikwijdte van een instrument is niet nieuw, maar is reeds met succes toegepast in de Crisis- en herstelwet. Er is geen enkele goede reden te geven om deze specifieke verbreding niet toe te passen op de huidige Wet ruimtelijke ordening, gelet op de urgentie van de energietransitie en het aangenomen amendement.

Naast deze wetswijzigingen is het ook belangrijk dat gemeenten budget krijgen om deze nieuwe taak uit te voeren en dat afspraken worden gemaakt over de governance. Daardoor kan beter invulling worden gegeven aan de belangrijke taak die gemeenten volgens de Energieagenda bij de energietransitie hebben. Gemeenten moeten zo snel mogelijk aan de slag kunnen om de energietransitie te verankeren in het bestemmingsplan. Het rijk is aan zet om het zetten van die stap toe te staan. Zo kan voortvarend worden gehandeld in de geest van het amendement.

Erik Visser is strategisch adviseur energietransitie en omgevingsrecht bij AT Osborne Legal.

Verstuur dit artikel naar Google+

Reageer op dit artikel
















Even geduld a.u.b.

Reactie op dit bericht

Door mr. Paul van Riel (adviseur ondergronfdse infrastructuur ) op
Erik,
Er is zeker een tekort aan passend juridisch stuurinstrumentarium. Je noemt als oplossing met name die welke in de ruimtelijke ordeningshoek zouden kunnen worden gecreëerd. Ik heb er ook eens naar gekeken. Ik zag nog meer knelpunten en andere oplossingen. Zie hieronder.
================
De opgave
Het rijk zet vol in op energietransitie.
In 2050 moet Nederland geen aardgas meer gebruiken. Met name niet voor woningen.
Hoe daar te komen ?
Woonconsumenten zijn nog niet geïnformeerd, laat staan gemotiveerd, laat al helemaal staan bereid om hier geld aan te geven. Echt goede technieken moeten nog worden doorontwikkeld. Bouwers blijven traditioneel.
Dus er zal wat (zachte) dwang moeten worden uitgeoefend.
Wie kan dat beter dan de lokale overheid ?
Maar dan moet die wel kunnen beschikken over een goede set instrumenten.
En die bestaat nog lang niet.
De Gas-, electriceits- en warmtewet zijn sectoraal en gericht op lijfsbehoud van de e-bedrijven. De Wabo en de waterwet zijn gericht op behoud van situationele kleinschalige leefomgevingskwaliteit.
Deze wetgeving houdt tegen, in plaats van dat ze stimuleert, integraal, tot …….
Wat zouden we als gemeente willen ?
Dat we zowel voor nieuwbouw als voor bestaande bouwwerken de meest optimale energievorm kunnen beïnvloeden.
En dat kunnen we nu nauwelijks.

Nieuwbouw
Als je als gemeente geen grondeigenaar bent, kun je niet bouwgrond verkopen en daar energie-keuzen voorschrijven.
Als je als gemeente geen crisis en herstelwet positie hebt kun je niet via een bestemmingsplan een energievorm voorschrijven.
Ja ,als je als gemeente wel een crisis en herstelwet-positie hebt (of straks met de Omgevingswet de positie van omgevingsplan-maker) kun je wel een E-vorm voorschrijven maar de “staalkaart” met regel-opties is nog niet af.
Ja, te veel gesloten wko’s kun je wel remmen (BOR), maar dan nogal omslachtig; eerst dat aan vergunningen binden en vervolgens weigeren die vergunningen te verlenen.
Ja niet collectieve open wko’s kun je tegenhouden met de Wabo. Maar nee, een collectief open wko kun je weer niet opleggen.
Als er in je gemeente een warmtenet (onduidelijk of wko’s naast stadsverwarming daar ook onder vallen) ligt, kun je via bouwbesluit en warmteplan wel regelen dat er geen gas hoef te komen, en de woning moet worden aangesloten op het warmtenet. Maar … nieuwbouw aansluiten op stadsverwarming zou je misschien willen tegenhouden omdat wko de voorkeur heeft; maar dat kun je als gemeente niet (tenzij je een art 39-2 Warmtewet verordening maakt; is nog nooit gedaan in dit land; de vraag is of EZ dat gaat tegenhouden) .
En het ministerie roept wel hard “nieuwbouw zonder gas”, maar dat staat niet in de Gaswet zoals die per 1 juli wijzigt. Die wet spreekt zich zelf tegen: in art. 10-7-A gaat over “te bouwen bouwwerken“ en letter B gaat over “gebied waar een gastransportnet aanwezig is.” En wat dus met bouwen in een binnenstedelijk herstructureringsgebieden? Valt dat nu onder lette A of B ? Het ministerie geeft geen antwoord! Het risico is niet denkbeeldig dat een projectontwikkelaar de bedoeling van de wet ontduikt en zegt dat zijn gebied valt onder letter B en hij dus bij de netbeheerder een gasaansluiting claimt.
En het BAEI (voor gebied met minstens 500 woningen) (18 jaar oud !!) is alleen gebaseerd op de gas en electriciteitswet, (en dus niet warmte en/of wko) en kan dus hooguit een andere e-netwerkbeheerder dan de reguliere Electro of Gas) beheerder op leveren, geen andere energievorm (ook het rijk moet zich aan haar eigen wetten houden).

Bestaande bouw
Ja, je kunt een gebied aanwijzen waar een warmtenet of andere e-infra zich bevindt of gaat (hoe zeker moet dat zijn?) bevinden, en dan hoeft gaslevering niet meer. Dus kan het gasbedrijf aktief afkoppelen. .. Daarmee IS er dan die andere energieinfra nog niet…. En de gemeente kan realisatie daarvan niet opleggen. En als het dan gaat om corporatie-woningen, dan wordt een corporatie ter realisatie van omschakeling naar andere energieën gehinderd doordat zij alleen renovatie mag uitvoeren als minstens 70 % van de huurders het daarmee eens is.
Ja ,als je als gemeente wel een crisis en herstelwet-positie hebt (of straks met de Omgevingswet de positie van omgevingsplan-maker) kun je wel een E-vorm voorschrijven. Maar daarbij blijft hetzelfde draagvlak probleem.

Wat zou helpen ?
Een regiem overkoepelend aan de sectorale gas, electriciteits en warmtewet.
Een regiem positief gericht op welke energievorm WEL, in plaats van de huidige regiems van “nee geen gas” of “pas op voor de bodem/water”.

• Voor nieuwe gebieden: een concessie stelsel:
“Het is verboden zonder concessie van B&W een energienet, anders dan een gas of electriciteitsnet, aan te leggen. Een concessie verleent een houder een alleenrecht. B&W verlenen een concessie aan de belangstellende die een energieaanbod doet dat het meest betrouwbaar, duurzaam, doelmatig en milieutechnisch verantwoord is voor dat gebied.
Zolang dat er niet is zullen we als gemeenten zelf maar in een verordening zoiets moeten creëren.
• Voor bestaande gebieden:
Wie denkt er mee ?