of 64120 LinkedIn

Wijs en traag bestuur nodig tegen ondermijning

Ondermijning komt niet voor in de lijst met provinciale kerntaken, maar provincies raken de laatste tijd steeds indringender bij de aanpak van georganiseerde criminaliteit betrokken. Onderzoekers en bestuurders van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) pleiten in een essay voor wijs bestuur als rol van de provincie. ‘Wijs bestuur is soms ook traag en terughoudend bestuur.’

Ondermijning komt niet voor in de lijst met provinciale kerntaken, maar provincies raken de laatste tijd steeds indringender bij de aanpak van georganiseerde criminaliteit betrokken. Onderzoekers en bestuurders van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) pleiten in een essay voor wijs bestuur als rol van de provincie. ‘Wijs bestuur is soms ook traag en terughoudend bestuur.’

Existentieel belang
Dat provincies bijdragen aan de aanpak van georganiseerde criminaliteit is niet nieuw, maar krijgt wel steeds nadrukkelijker vorm, aldus de auteurs. Er is de rol van de provincie als vergunningverlener en subsidieverstrekker, maar ze heeft ook de rol van hoeder van de kwaliteit en integriteit van het openbaar bestuur. Verder kunnen provincies in de bredere aanpak van criminaliteit als ‘ogen en oren’ een meer signalerende en alarmerende rol spelen door misstanden aan de kaak te stellen, misbruik tegen te gaan en zorgelijke ontwikkelingen te agenderen. Bovendien is het voorkomen en bestrijden van ondermijning van existentieel belang voor elke overheidsorganisatie en bestuurslaag, omdat ondermijning de fundamenten raakt van de samenleving en de belangrijke instituties van de rechtsstaat en de democratie.

Duurzame aanpak

Provinciale Staten van Overijssel en Gelderland wilden een meer structurele betrokkenheid van de provincie bij de aanpak van ondermijning. In 2017 zette Gelderland het Programma Weerbaarheid op, waarmee het thema binnen de ambtelijke organisatie een plek heeft. Ook is naast de cdk ook een gedeputeerde bestuurlijk verantwoordelijk voor de aanpak van ondermijning. In Overijssel werd de aandacht voor ondermijning in 2017 structurele verankerd in het Cluster Integere Overheid. Volgens de auteurs van de NSOB is de vraag hoe de aanpak van ondermijning binnen de provincie duurzaam te maken is. Hoe staat de provincie in deze in relatie tot andere betrokken partijen in de regio? En waarin ligt de meerwaarde van de provincie en hoe deze valt te borgen? Het ongemak van weten, van kennis, moet niet de inzet sturen, aldus de auteurs. ‘Soms is terughoudendheid geboden, soms traagheid – eerst denken, dan doen.’

Beeldenstrijd
De provincies Gelderland en Overijssel hebben de NSOB gevraagd te reflecteren op de rol van de provincie bij de aanpak van ondermijning. Daarvoor zijn gesprekken gevoerd met onder andere bestuurders en ambtenaren om beelden op te halen die daar leven over de rol van de provincie: sterke en zwakke kanten, kansen, risico’s en uitdagingen. De onderzoekers gaan eerst op zoek naar de betekenis van het begrip ‘ondermijning’, daar bestaan veel verschillende beelden en gedachten over, net als over de ernst of schaal. De auteurs voelen zich het meest verwant met een beeld dat begint met erkennen dat ondermijning als fenomeen wordt gekenmerkt door onzekerheid en ambiguïteit. ‘Er is een beeldenstrijd nodig om te bepalen wat de kwestie is waarover we het hebben en waar ruimte zit om die kwestie aan te pakken.’ Om te voorkomen dat ‘ondermijning’ een betekenisloos paraplubegrip wordt, moet het fenomeen met taal van passend beeld worden voorzien. De ambiguïteit en onzekerheid die ondermijning kenmerken maken er een bij uitstek politiek fenomeen van, ‘waar in de oordeelsvorming de feiten zelden voor zich spreken en we moreel verdeeld zijn over wat juist en passend is’.

Kritische houding
Mogelijk speelt de overheid op het gebied van ondermijning zelf ongewild en onbewust een rol in het in stand houden en stimuleren ervan, analyseren de onderzoekers. Dat is een gevolg van ongewenste en onvoorziene effecten van beleid: aandacht voor het nieuwe (buurten, terreinen, ontwikkelingen) veroorzaakt verwaarlozing van het oude. Interventies door de overheid leiden niet alleen tot goede ontwikkelingen, maar ook tot ongewenste en onvoorziene effecten. ‘Het is de tragiek van goede bedoelingen.’ Daarbij tracht de overheid terug te treden, ruimte te laten voor andere ontwikkelingen en uit te gaan van vertrouwen. Dat leidt ook tot bedrijventerreinen waar de overheid niet meer zichtbaar is en die overgenomen zijn door criminele groepen. ‘Dat vraagt om een kritische houding van de overheid, ook als het gaat om de eigen rol.’

Gelderland
Per provincie worden andere keuzes gemaakt in de aanpak van ondermijning, constateren de auteurs. De ene provincie richt zich meer op repressie en aanpak van criminaliteit in samenwerking met andere partijen, bijvoorbeeld door de inzet van het bestuursrecht, terwijl andere provincies zich meer richten op de preventiekant door te investeren in programma’s rond weerbaarheid. De provincie Gelderland ziet de eigen meerwaarde in haar rol als het middenbestuur. Gemeenten hebben vaak enkel een beeld van de problemen op hun gebied en criminelen maken hiervan goed gebruik. Leegstand in het buitengebied is pas goed in beeld te brengen als heel Gelderland wordt bekeken. Hetzelfde geldt voor criminele activiteiten op recreatieterreinen. De provincie zet ook in op ondersteuning van andere organisaties met een directe rol in de aanpak van ondermijning.

Overijssel
De provincie Overijssel ziet, net als Gelderland, vakantieparken, bedrijventerreinen en het buitengebied als risicolocaties en speelt daar met projecten die vallen onder het cluster Integere Overheid op in. Ook fraude met subsidies en aanbestedingen staan op de agenda en het RIEC is gevraagd een provinciaal ondermijningsbeeld op te stellen. De provincie kan op een aantal thema’s van toegevoegde waarde zijn: informatie-gestuurd werken, weerbare overheid en samenleving, landsgrens overschrijdende ondermijning, buitengebied, actief samenwerken op persoonsgebied en samenwerken in de preventie van ondermijning. Mede op aandringen van Provinciale Staten heeft de aanpak van ondermijning sinds 2017 in beide provincies een meer structurele invulling gekregen. Bij de aanpak is er ook een steviger verankering van politieke betrokkenheid. De politieke aandacht van Provinciale Staten is duidelijk toegenomen en mede daardoor kwam ambtelijk meer capaciteit vrij. Er is een verschuiving zichtbaar van een ad hoc aanpak naar één die duurzamer en blijvender is.

Weerbaarheid, wendbaarheid en veerkracht
De auteurs gaan daarna in op drie begrippen rond de overheid en ondermijning: weerbaarheid, wendbaarheid en veerkracht. Toevallig zijn dit ook begrippen die over de organisatie van de maffia worden gehanteerd. Vraag is dus of de provinciale overheid door het hanteren van deze concepten zou moeten of willen lijken op wat zij wil bestrijden en het liefst voorkomen. ‘Scherpte is op dit punt nodig, en is meer dan alleen een taalspel.’ Ook buigzaamheid is belangrijk, maar kent grenzen. In hoeverre is er mee te buigen met eisen en verwachtingen van partners in de omgeving van de provinciale inzet? Dat vergt een inzet op veerkracht en dat impliceert volgens de auteurs dat de bestuurlijke infrastructuur eerst en vooral stevig is, gesymboliseerd in het beeld van de ‘rechte rug’ en het ‘tonen van ruggengraat’. Ze concluderen dat als de provincie de integriteit en weerbaarheid op organisatieniveau wil versterken, niet zozeer nabijheid, maar juist voldoende afstand nodig is: afstand tussen verschillende onderdelen binnen de organisatie en ook afstand tot de samenleving.

Afstand, geen integraliteit
Weerbaarheid vraagt om het toelaten en in stand houden van meerdere perspectieven op hetzelfde fenomeen. Om dat in de organisatie te waarborgen is afstand nodig en moeten schotten in de organisatie juist in stand worden gehouden en ook goed bewaakt, bijvoorbeeld door als provincie geen besluiten te nemen over iets waar je ook toezicht op moet houden. Afstand lijkt dus eerder gevraagd dan integraliteit en datzelfde geldt voor de relatie van de overheid tot de samenleving. Daar maakt afstand de overheid zichtbaar en de idee van de samenleving als ‘bondgenoot’ is daar bijzonder moeilijk mee te verenigen. ‘Macht en tegenmacht, ‘checks and balances’ zijn op het terrein van ondermijning van groot belang.’ Een valse verleiding zou zijn om voor elk concept iets separaat te gaan ‘optuigen’. Het is verstandiger om situationeel en casus-specifiek te redeneren en handelen. Een ‘generieke receptuur’ is hiervoor nauwelijks voorhanden. ‘Eerder vraagt het om professionele kwaliteit en wijs bestuur. Wel is te zeggen dat afstand en distantie de provincie hier vermoedelijk eerder en beter passen dan investeren in partnerschappen en maatschappelijke nabijheid.’

Temiddenbestuur
Als middelste bestuurslaag heeft de provincie een bijzondere positie in het bestuurlijk stelsel. De provincie acteert vooral ‘business to business’: gericht op andere besturen, op maatschappelijke organisaties en bedrijven. En soms is er ook de burger. Over de rol en taak van de provincie is altijd debat en strijd, meer dan over de rol van rijk en gemeenten. ‘Dat zal in deze kwestie niet minder het geval zijn.’ Risico is dat de provincie in deze wordt gezien als ‘op zoek naar werk’. Vanuit de rol van ‘middenbestuur’ moet provinciale betrokkenheid door de andere partijen zinvol, noodzakelijk en liefst vanzelfsprekend worden gevonden. De provincie kan ook worden bezien als ‘temiddenbestuur’: een bestuur dat zich begeeft tussen en te midden van andere partijen. Niet meer tussen twee andere bestuurslagen in, maar een positie ‘te midden’ van andere partijen, en dus ook niet ‘in het centrum’.

Traag en terughoudend bestuur
Die rol van de provincie past volgens velen bij uitstek bij een fenomeen als ondermijning, aldus de auteurs. De hedendaagse rol van het middenbestuur is er dan een van schakelen en participeren. En soms een van vertragen, aangezien versnellen niet altijd tot oplossingen leidt, maar wel de eerste reactie kan zijn. ‘Niet het steeds verder vergroten van de eigen rol en het toe-eigenen van posities, maar proactief en in directe verbinding.’ Door haar bestuurlijke positie heeft de provincie relevante kennis die voor andere actoren van belang kan zijn. ‘En dan kan het wijs zijn, kennis te delen, maar initiatief te laten, aan anderen of initiatief op te schorten, als kennis aanvulling dan wel verrijking behoeft. Wijs bestuur is soms ook traag en terughoudend bestuur.’ Een toekomstbestendige rolinvulling van de provincie vraagt naar het idee van de auteurs vooral om wijs bestuur dat weet heeft van tragiek en de paradoxen, contradicties en dilemma’s. ‘Wijs bestuur is reflexief bestuur dat steeds opnieuw nadenkt over legitimiteit en effectiviteit van inhoudelijke aanpak en organisatorische vormgeving. Daar liggen politieke keuzes aan ten grondslag, dat zijn altijd keuzes van én over politiek.

Wijs bestuur
Middenbestuur kan zoeken naar verbinding en balans, bijvoorbeeld tussen repressieve aanpak en preventie. Een bescheiden rol past de provincie, een rol die zich kenmerkt door rust en reflexiviteit, berustend op professionaliteit, kennis en inzicht. De rol van de provincie zou die van traag bestuur kunnen zijn, ‘juist als tegenhanger van het voortvarende en soms eendimensionale ingrijpen door andere partijen in de aanpak van ondermijning’. De auteurs noemen enkele kwesties voor debat dat moet leiden tot ‘aanscherping van de positie en de strategische oriëntatie’. Eerst is er de politieke vraag of aanpak van ondermijning een provinciale kerntaak is. Vervolgens de principiële vraag hoe de provinciale rol bij ondermijning te rechtvaardigen is. En tot slot de vraag hoe om te gaan met tegenstrijdige verwachtingen en verplichtingen. Deze kwesties vragen om ‘wijs bestuur’. Reflectie is geen hindernis, maar van levensbelang, ook als het om handelingsnoodzaak gaat, aldus de auteurs. Eerst denken en dan doen kan soms vertraging opleveren, maar past ook bij de kwaliteit van traag bestuur. ‘Maar ook dat zal op politieke instemming moeten kunnen rekenen.’

Verstuur dit artikel naar Google+

Gerelateerde artikelen

Reageer op dit artikel
















Even geduld a.u.b.

Reactie op dit bericht

Door Spijker (n.v.t.) op
Het punt is dat er nauwelijks nog behoefte is aan het huidige middenbestuur. Hun rol is bijna uitgespeeld. Provincies, Gemeenten en Waterschappen kunnen
-gelet op de voortschrijdende digitalisering van de maatschappij- beter worden samengevoegd tot actief opererend regiobestuur. Met een dergelijke samenvoeging kan een enorme efficiëntie- en effectiviteitsslag worden geslagen. Waartoe traag bestuur leidt zien we tegenwoordig bijna dagelijks aan het blunderende Rijk/Kabinet.
Door Jan Peters (Raadslid) op
Wijs en traag, met passende foto en meanderende taal die nergens tegenaan stoot. Ondermijning en overheid: balk en splinter. Begin eens met voorbeeldig (provincie)bestuur.

Vacatures

Van onze partners