'Stel herverdelen gemeentefonds uit’

Het kabinet-Rutte wil de verdeling van de algemene uitkering - een bedrag van ongeveer 18 miljard euro - herzien omdat er de afgelopen jaren scheefgroei is ontstaan tussen de gemeentelijke uitgaven en de verdeling in het gemeentefonds. Behalve het via een zogeheten afwegingskader honoreren van gemeentelijk beleid dat in lijn ligt met de rijksprioriteiten, wil Donner gemeenten ook gaan voorschrijven wat efficiënt is en wat niet.

De noodzaak van een herijking van de algemene uitkering bestrijdt de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) niet, wel de diepgang ervan. En de gemeenten voelen niets voor een grondige herverdeling van het gemeentefonds op dit moment.

‘Er staan twee grote decentralisaties voor de deur en de Wet werken naar vermogen wordt ingevoerd. Dat brengt grote onzekerheid en financiele risico’s met zich mee. Gemeenten moeten goed samenwerken, elkaar opzoeken om deze grote operaties te laten slagen. In die situatie is het niet gewenst om rivaliteit en discussie tussen voordeel- en nadeelgemeenten op te wekken via een herverdeling van het gemeentefonds’, stelt de VNG. Beter is het de herverdeling uit te stellen ‘totdat de drie grote operaties goed in de steigers staan’ en de discussie dus in ieder geval in deze raadsperiode te bevriezen.

De gemeentelijke koepelorganisatie, die door minister Donner van Binnenlandse Zaken om een advies was gevraagd, heeft de stellige indruk dat het Rijk zich in de toekomst nadrukkelijk wil bezighouden met de verdeling. Daartoe introduceert Donner een nieuw instrument, dat van de ‘interbestuurlijke weging’. Kort en goed komt het erop neer dat de minister ‘in samenspraak’ wil meebepalen naar welk gemeentelijk beleid meer of minder rijksgeld vloeit.

Voorschot
Volgens de VNG neemt de minister al een verregaand voorschot op de uitkomst van die bestuurlijke weging. Hij stelt immers dat de ijkpunten zodanig moeten worden vastgesteld dat gemeenten hun taken op ‘een redelijk en plausibel niveau’ kunnen uitvoeren. Daarbij is onder andere aan de orde of de uitvoering mogelijk tegen lagere kosten en met minder bureaucratie kan en of het aantal en de kwaliteit van de voorzieningen niet omlaag kan. Daarmee lijkt de CDAbewindsman gemeenten te willen verlokken om beleidskeuzes te maken, dan wel te willen uitnodigen na te denken over de wijze van uitvoering. ‘De bemoeienis kan zich al gauw uitstrekken tot uitspraken over een minimum- of maximumniveau van uitvoering’, aldus de VNG.

De vereniging betwijfelt of dat conform de wet is, waarin toch duidelijk staat omschreven dat de bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake hun huishouding voor provincies en gemeenten aan hun besturen wordt overgelaten. Dan past het niet om de autonome keuzes van gemeentebesturen materieel niet te compenseren. ‘Het Rijk gaat niet over de gemeentelijke beleidskeuzes ten aanzien van het niveau van uitvoering’, stelt de VNG.

Ook de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) keert zich tegen Donners voorstel. ‘Het gemeentefonds is in beginsel een vrij besteedbaar. Gemeenten zijn zelf het beste in staat om te bepalen waaraan het geld het meest effectief en efficiënt kan worden besteed. Het is juist de kracht van de gemeenten dat zij verschillende bestedingsmogelijkheden tegen elkaar kunnen afwegen. Dat kan van gemeente tot gemeente verschillen’, aldus de onafhankelijke adviesraad van Binnenlandse Zaken.

Aantasting
Het verdeelvoorstel à la Donner leidt volgens de Rfv tot een aantasting van de gemeentelijke autonomie. Met de invoering van een afwegingskader verandert de minister het karakter van de algemene uitkering uit het gemeentefonds in een bekostigingsbron voor die autonome uitgaven die door het Rijk zijn goedgekeurd. ‘Daarmee dreigt de algemene uitkering een bekostigingsbron te worden voor louter medebewindstaken’, stelt de Raad.

De stelling van Donner dat het afwegingskader leidt tot versterking van de autonomie en beleidsvrijheid van de individuele gemeenten klopt volgens de Rfv niet. Met dat kader wordt een veel verstrekkender wijziging van de financiële verhoudingen doorgevoerd dan door Donner wordt gesuggereerd. ‘De verdeling van de algemene uitkering wordt in overeenstemming gebracht met de maatschappelijke opgaven zoals de beheerders die na interbestuurlijke weging vaststellen. De rol van gemeentefondsbeheerder [minister van Binnenlandse Zaken en staatssecretaris van Financiën/red] verandert in die van gemeentefondsbestuurder’, aldus de Raad.

De algemene uitkering dient de autonomie van de gemeente juist te ondersteunen. De voorstellen van de CDA-bewindsman houden volgens de Rfv echter een fundamentele wijziging van het stelsel van financiële verhoudingen in. Het gaat uit van de gedachte dat op rijksniveau inzicht is in een doelmatige aanwending van middelen en dat via de verdeling van het gemeentefonds daarop kan worden gestuurd. ‘Het is onmogelijk dat vanuit Den Haag te bepalen’, aldus de Rfv. De Raad geeft aan dat het van de omstandigheden afhangt of de gemeente inzet op straatcoaches, camerabeveiliging of openbare verlichting.

Korting
Bovendien vrezen gemeenten en Rfv dat de fondsbeheerders - Binnenlandse Zaken en Financiën - deze verschillen in uitvoering op termijn zullen gebruiken voor een korting op het gemeentefonds. ‘Consequentie daarvan zou dan moeten zijn dat het eigen belastinggebied van gemeenten drastisch wordt vergroot, onder gelijktijdige verlaging van de rijksbelastingen’, aldus de Rfv.

De gemeenten zijn volgens hun verenigingsbestuur eensluidend in hun opvatting dat zij gaan over hun eigen domein. ‘Het past niet dat de verdeling van het gemeentefonds wordt gestuurd door preferenties van het kabinet’, aldus de VNG. ‘Wij wijzen op het risico dat elk nieuw kabinet zijn bestuurlijke voorkeuren indringend zal willen bespreken met de gemeenten. Dit levert gevaar op voor de continuïteit van beleid.’ Volgens de Rfv kost het idee om de verdeling te laten aansluiten op door het kabinet vastgestelde maatschappelijke opgaven bovendien veel ambtelijke capaciteit op rijksniveau. Dat druist volgens de Rfv in tegen het idee van de compacte overheid.

‘Het opent de deur voor allerlei normatieve discussies binnen de rijksoverheid en tussen de rijksoverheid en de gemeenten over het al dan niet honoreren van gemeentelijke uitgaven. Interbestuurlijke overeenstemming staat gelijk met bestuurlijke drukte. Dit gaat ook tegen het principe van ‘je gaat erover of niet’: de rijksoverheid gaat actief meesturen op terreinen die door de wetgever aan de decentrale overheden werden gedelegeerd. Dit gaat veel verder dan de systeemverantwoordelijkheid die het Rijk heeft.’

De verdeling van de algemene uitkering moet volgens de Raad worden gebaseerd op de maatschappelijke voorkeuren van de gezamenlijke gemeenten, zoals die tot uitdrukking komt in de feitelijke gemeentelijke uitgaven. ‘Niet sturend maar volgend om op deze wijze tegemoet te komen aan de doelen die met de decentralisatie van een taak beoogd werden: de gemeente gaat erover, niet het Rijk.’