Hogere schuld? Geen probleem, volgens economen

Met verstandige regels is er tot 50 miljard euro extra begrotingsruimte. In een analyse, bedoeld als input voor de kabinetsformatie, stellen drie economen dat een structureel tekort van ruim 2,5 procent van het bruto binnenlands product verdedigbaar is. ‘Mits de extra middelen worden geïnvesteerd.’

Op drift

Tot die conclusie komen Wimar Bolhuis (universitair docent aan de Universiteit Leiden), Flip de Kam (emeritus-hoogleraar aan de Rijksuniversiteit Groningen) en Jasper Lukkezen (universitair docent aan de Universiteit Utrecht en hoofdredacteur van ESB) in het economenvakblad ESB. Volgens de drie geven de Europese regels, de financiële markten en het houdbaarheidssaldo – anders dan na de financiële crisis van ruim tien jaar geleden – niet langer richting aan het begrotingsbeleid. ‘Nieuwe uitgangspunten zijn dus nodig om te voorkomen dat het begrotingsbeleid op drift raakt.’

Behoudende keuze

Bij de formatie beschikken politici volgens hen over meer ruimte in het uitstippelen van het begrotingsbeleid dan ‘de behoudende keuze’ die de Studiegroep Begrotingsruimte in zijn advies maakt. ‘Door te werken met een structureel tekort in 2025 van ten minste 1,75 procent bbp ontstaat in 2025 ruim 7 miljard euro extra ruimte voor belastingverlaging en uitgavenverhoging en komt de schuldquote op 57 procent. Mocht het kabinet besluiten tot verhoging van het niveau van de overheidsinvesteringen, dan is een norm voor het structurele tekort van 2,6 procent bbp verdedigbaar. In dit geval ontstaat in 2025 een budgettaire speelruimte van 15 miljard – opgeteld over de periode 2022-2025 gaat het om 50 miljard –, terwijl de schuldquote aan het einde van de regeerperiode op 60 uitkomt.’

Corona

Door de coronacrisis stijgt de schuld van de Nederlandse overheid in twee jaar tijd met 90 miljard euro. Toen de staatsschuld na het uitbreken van de financiële crisis van 2008 zo fors opliep, besloten de kabinetten-Rutte I en II te bezuinigen en de collectieve lasten te verzwaren, in totaal voor 47 miljard euro. Een schatting is dat dat beleid in de periode 2011-2017 jaarlijks 0,7 procentpunt groei van het bruto binnenlands product (bbp) heeft gekost.

Die geschiedenis hoeft zich volgens de economen niet te herhalen door te kiezen voor nieuwe uitgangspunten. Zij stellen één centrale begrotingsnorm voor: het structurele saldo van de begroting.

Economische tegenwind

‘Wij stellen voor dat het nieuwe kabinet het structurele saldo van de begroting normeert. Het structurele saldo is het feitelijke saldo, gecorrigeerd voor de invloed van de stand van de conjunctuur en voor incidentele factoren. Sturen op het structurele saldo beperkt de schommelingen van de economische bedrijvigheid (de conjunctuurcyclus): als de economie de wind in de zeilen heeft verandert het structurele saldo niet, terwijl de hogere belastingbaten en lagere uitkeringen de hoogconjunctuur wel afremmen’, zo leggen ze uit. Bij economische tegenwind is het andersom.

De Europese normen voor het feitelijke saldo en de schuldquote zijn in hun ogen ongeschikt, omdat daarop sturen leidt tot procyclisch beleid. ‘In hoogconjunctuur nemen de belastinginkomsten immers automatisch toe, waardoor het feitelijk saldo stijgt en de schuld daalt. Hierdoor ontstaat budgettaire ruimte juist als daar geen behoefte aan is, terwijl deze vermindert in laagconjunctuur als daar wel behoefte aan is.’  Dat schaadt volgens hen de welvaartsontwikkeling en beklemt investeringen.

Klimaatmaatregelen

Als ondergrens stellen Bolhuis, De Kam en Lukkezen een schuldquote van 60 procent voor. Dat deze hoger ligt dan vroeger, is volgens hen logisch. ‘De risico’s van het houden van schuld zijn door de gedaalde rente afgenomen, wereldwijd groeien de besparingen, terwijl de maatschappelijke behoefte aan investeringen die alleen de overheid kan doen juist is toegenomen. Zo komt de overgang naar een klimaatneutrale en circulaire economie alleen met overheidssteun van de grond, is veel te winnen door de Nederlandse R&D-investeringen naar het niveau van de wereldtop op te trekken en kampt het onderwijs met miljardentekorten.’

Als bovengrens stellen zij een schuldquote van 90 voor. Bij een stijgende schuldquote nemen per definitie de financieringsrisico’s toe en lopen de baten van extra overheidsinvesteringen terug. Een grote schuld kan de economische groei afremmen en dit effect is zichtbaar boven de 90. Een ruime meerderheid van Nederlandse economen is het eens weinig problemen te zien, zolang de overheidsschuld beneden de 90 procent bbp blijft. Ook het Internationaal Monetair Fonds (IMF) gebruikt als risico-indicator in zijn modellen voor ontwikkelde economieën een overheidsschuld boven 90 procent.

Verjubelen

Kiezen voor de bovengrens in plaats van voor de ondergrens is volgens hen verdedigbaar met het oog op de financiering van omvangrijke extra investeringen die de overheid zal moeten doen. Maar dan moeten die middelen ook daadwerkelijk zo kunnen worden ingezet en niet worden verjubeld, zo luidt hun waarschuwing.

Een onafhankelijke instantie dient er bovendien voor te waken dat de risico’s niet te groot worden, zodat er – als dat nodig is – door de politiek op tijd kan worden bijgestuurd. De economen stellen daarom drie nieuwe risicodrempels voor. Een zo’n risico is bijvoorbeeld de relatieve schuldpositie van Nederland. Komt onze schuld (in procenten van het bbp) hoger te liggen dan de gemiddelde quote in de eurozone, dan is actie vereist. Dan dreigt namelijk het gevaar van verlies aan kredietwaardigheid ten opzichte van directe concurrenten op de kapitaalmarkt. ‘Tijdens de eurocrisis gebeurde dit ook: landen met een hoger risico zagen hun rentes snel oplopen, landen met een lager risico zagen die juist dalen.’