35 gemeenten op rand van de financiële afgrond

Uit (vervolg)onderzoek van Deloitte Real Estate Advisory blijkt dat de economische crisis grotere gevolgen heeft dan verwacht. In opdracht van de ministeries van Binnenlandse Zaken, Infrastructuur en Mobiliteit (I&M) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) onderzocht Deloitte vorig jaar de gevolgen aan de hand van de jaarrekeningen 2009 van 180 gemeenten. Dit jaar deed Deloitte dat opnieuw, maar nu op basis van 145 rekeningen over 2010. ‘We waren vorig jaar te optimistisch’, zegt Frank ten Have van Deloitte.

De gemeentelijke verliezen op ruimtelijke plannen kunnen de komende jaren oplopen tot 2,9 miljard euro. Dat is een half miljard meer dan waar vorig jaar nog van uit werd gegaan. Reden hiervan is dat de crisis langer lijkt aan te houden. Het verwachte latere herstel heeft een negatief effect op de grondprijzen.

Daarmee hebben de meeste gemeenten nog geen rekening gehouden in hun ramingen. De meeste gemeenten kunnen volgens Ten Have het verlies weliswaar opvangen uit hun reserves, maar een flink aantal gemeenten zal noodgedwongen extra moeten bezuinigen. Vorig jaar bleek dat gemeenten voor 1 miljard euro aan directe verliezen moesten inboeken. Zij hebben dat inmiddels voor 760 miljoen euro gedaan, maar nu blijken er nieuwe directe opgaven voor 1 miljard euro te liggen.

Waar in vorige jaren nog sprake was van - soms flinke - winsten uit het grondbedrijf, is 2010 het eerste jaar waarin alle gemeenten gezamenlijk (forse) verliezen nemen. Daaruit blijkt volgens Ten Have dat gemeenten zijn begonnen met het aanpassen en herontwikkelen van plannen, het temporiseren van faseringen en het uit de markt nemen van programma’s.

In het rapport Financiële effecten van de vastgoedcrisis bij gemeentelijke grondbedrijven wordt geconstateerd dat het aantal potentiële artikel 12-gemeenten kan oplopen naar 35 - 8 procent van het totaal. Hun totale reservepositie is naar verwachting niet meer toereikend om financiële tegenvallers in het grondbedrijf op te vangen. De ministers Donner (Binnenlandse Zaken) en Schultz van Haegen (I&M) stellen echter dat dat in de praktijk tot nu toe niet zichtbaar is.

‘In 2011 hebben drie gemeenten een aanvullende uitkering artikel 12 aangevraagd. Bij geen van deze gemeenten was het gevoerde grondbeleid de hoofdoorzaak’, aldus pogen zij de harde conclusie van de onderzoekers af te zwakken. Ten Have wijst er echter op dat er zich door de crisis ook elders in de gemeentefinanciën tegenvallers kunnen voordoen.

Alarmerend

Wie gelijk krijgt, zal nog dit najaar blijken. Dan hebben de provincies als toezichthouders op de gemeentefinanciën hun analyse van de jaarrekeningen gereed. Zij besloten tot een exercitie op het thema grond exploitatie na het alarmerende Deloitte-rapport van vorig jaar.

Voor het eerst houden de provincies nu de jaarrekeningen nauwlettender tegen het licht waar het gaat om de tegenvallers van het grondbedrijf. Die worden afgezet tegen de algemene reservepositie. Die reserve positie is volgens Ten Have op zijn hoogst gelijk gebleven, waar hij de vorige jaren almaar steeg. Pas tegen het eind van dit jaar hebben de provincies een concreter beeld bij welke gemeenten sprake is van een negatieve algemene reserve door het gevoerde grondbeleid. En ook of dat tot gevolg heeft dat preventief toezicht moet worden ingesteld door de provincie of dat zelfs sprake is van een beroep op artikel 12.

De voorspelling van vorig jaar was dat zestien gemeenten wegens financiële problemen onder curatele zouden komen staan. Die prognose heeft Ten Have op basis van de meest recente jaarcijfers naar boven toe bijgesteld: de onder verscherpt toezicht stelling dreigt dus voor ruim dubbel zoveel gemeenten.

‘Onze prognoses waren te optimistisch. De verklaring? Tja, de markt is er niet veel beter op geworden. De financierbaarheid is een steeds groter probleem, het algemeen consumentenvertrouwen blijft laag. Door het afschaffen van de overdrachtsbelasting is de aanschaf van bestaande woningen weliswaar goedkoper geworden, maar dat voordeel van 4 procent geldt niet voor nieuwbouw. Het dalende aantal transacties komt door de maatregel nog verder onder druk’, aldus Ten Have.

Hij sluit niet uit opnieuw te optimistisch te zijn. ‘Publiek-private samenwerkingsprojecten hebben we net als vorig jaar niet meegerekend, maar die kunnen wel tot een extra tegenvaller van circa 1 miljard euro leiden’, zegt hij. Bovendien verwacht hij dat door de daling van de huizenprijzen een prijscorrectie op de grondprijzen niet kan uitblijven. ‘De vraag is hoe realistisch de bezuinigingen zijn die veel gemeenten hebben aangekondigd op bijvoorbeeld de plankosten en het kwaliteitsniveau van de plannen. Je kunt er op papier wel een paar procent vanaf trekken, maar de praktijk blijkt vaak erg weerbarstig’, aldus Ten Have.

Gemeenten hadden blijkens het Deloitte- onderzoek van vorig jaar voor 12 miljard euro aan werk onder handen. Uit het nieuwe onderzoek blijken ze voor 13,1 miljard euro aan grondposities te hebben ingenomen. Vorig jaar werd daarop een verlies van 2,4 miljard euro voorspeld - 1 miljard euro ‘echt’ verlies en 1,4 miljard euro aan verdamping van toekomstige winsten.

Door vertragingen in de planning, verschuiving in de programmering (minder dure, meer goedkope woningen) en een lager dan verwachte grondprijs gaat Deloitte er inmiddels vanuit dat het ‘echte’ verlies 1,8 miljard euro bedraagt. Daarvan is blijkens de jaarrekeningen over 2010 inmiddels al bijna 800 miljoen euro genomen. Voor dat bedrag zijn er voorzieningen getroffen. ‘Er is dus nog iets meer dan 1 miljard euro te gaan’, zegt Ten Have. 

---

‘Stop met optimistisch plannen’

De ministers Donner (BZK) en Schultz van Haegen (I&M) willen dat gemeenten en gemeenteraden voortaan bewuster de afweging maken tussen de inzet van een actief grondbeleid (met risico) en een faciliterend grondbeleid. Om de transparantie van grondexploitaties te vergroten en risico’s voor gemeenten te beperken, worden inmiddels enkele maatregelen genomen. Door meer inzicht in het grondbeleid kunnen gemeenteraden en provinciale staten beter sturen op prestaties en risico’s. Daartoe wordt de regelgeving rond de verslaglegging van de gemeentelijke begroting en verantwoording verbeterd. Volgens de ministers zijn daarin slechts ‘beperkte’ verbeteringen mogelijk.

In onderlinge samenwerking tussen beide ministeries wordt ook bekeken welke verbeteringen op gebied van het grondbeleid mogelijk zijn in de rijkswet- en regelgeving, zoals in het omgevingsrecht en de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg).

Verder willen de bewindslieden dat gemeenten meer onderling en in overleg met de provincie afspraken maken over programmering en ontwikkeling van woningbouw, kantoorruimte en bedrijventerreinen. Daarmee wordt voorkomen dat er op individueel gemeentelijk niveau sprake is van te optimistische planning en verwachtingen met navenante negatieve gevolgen.