‘Verdubbel tempo van herindelingen’

Nederland is een land van kleine gemeenten. Door fusies daalt het aantal weliswaar gestaag, maar te langzaam. ‘Het tempo moet omhoog’, aldus minister Ronald Plasterk van Binnenlandse Zaken. ‘Met hier en daar een beetje kunstmest.’

Plasterk heeft zijn intrek genomen in het gloednieuwe onderkomen van Binnenlandse Zaken in Den Haag. Schilderijen en foto’s moeten nog worden opgehangen. Gele post-it-stickers geven aan wat waar moet komen.  De minister is één van de eersten die over is. De rest volgt later deze maand. Het is het eerste interview dat hij geeft in zijn nieuwe kamer. Onderwerp van gesprek: de grootste uitdagingen voor de minister van Binnenlandse Zaken.

Laat ons raden. De grootste klus is de in het regeerakkoord aangekondigde opschaling van de gemeenten tot een omvang van gemiddeld 100.000 inwoners?
‘Nee, de decentralisatie zie ik als het grootste item. Let wel, het gaat om een bedrag van 16 miljard euro dat straks via de gemeenten moet gaan lopen. Dat is ­bijna een verdubbeling van het geld dat ze nu via het ­gemeentefonds van het rijk krijgen. In dat gemeentefonds zit 18 miljard euro. Dat geld is deels voor, laat ik zeggen, relatief wat kleinschaliger te organiseren ­zaken als sportvelden en buurthuizen.

Het nieuwe geld is voor lastiger kwesties: bijstands­uitkeringen, jeugdzorg, langdurige zorg. Zaken die niet elke gemeente van vijfduizend inwoners zomaar aankan. Maar al te vaak gaat het om gezinnen, waarin doorgaans meer dan één probleem speelt. Dat moet goed georganiseerd zijn en dat kan het best door de bestuurslaag die het dichtst bij de mensen staat: de gemeente. Die doet wat nodig is, voert regie en krijgt daarvoor meer taken en budget.

Gevolg daarvan is dat ze, meer dan nu, sterk genoeg moeten zijn om die taken aan te kunnen. De bedoeling van die hele exercitie is uiteindelijk ervoor te zorgen dat je als overheid je werk beter doet. Het instrument daarvoor is het decentraliseren van taken en budget. Al eeuwen zie je een terugloop in het aantal gemeenten. In de tijd van Thorbecke had een gemeente gemiddeld tweeduizend inwoners, nu veertigduizend. Nederland telt vier keer zoveel inwoners, maar vijf keer zo weinig ­gemeenten. Dat is een redelijk steady proces, met een gemiddelde afname van tien gemeenten per jaar.’

Daar hoef je dus in feite niks aan te doen?
‘Zo ligt het ook weer niet. Ik wil het tempo opvoeren naar een afname van twintig per jaar. Een verdubbeling dus. Over vijf jaar kom je dan in de buurt van wat er in het regeerakkoord staat.

De extra aandacht voor die schaalvergroting en het tempo ervan vloeit voort uit de decentralisaties. Die doen we met name omdat in huishoudens waar problemen spelen, vaak sprake is van een stapeling van problematiek. Het is de bedoeling zoveel mogelijk geld ontschot te decentraliseren naar de eerste bestuurslaag; de bestuurslaag die het dichtst bij de mensen staat. Zodat het bij problemen in een huishouden niet zo is dat iemand op het drukste en lastigste moment van zijn leven thuis zelf de regie moet gaan voeren tussen de verschillende hulpverleners die er over de vloer komen, maar dat er gewoon één iemand komt als contactpersoon.

Gemeenten moeten daarvoor wel de backoffice op orde hebben; zorgen dat, indien nodig, de juiste expertise wordt ingeschakeld. Op zichzelf is er ook op de werkvloer bij gemeenten al het besef: is dat nu wel wijs om dit allemaal in elk van die 408 gemeenten apart te gaan doen? Men kiest dan voor gemeenschappelijke regelingen of de weg van een centrum­gemeenteconstructie, waarbij kleinere gemeenten diensten inkopen bij een grotere gemeente. Daarvan zijn er inmiddels vrij veel. Dat knelt, omdat het in beide gevallen een democratisch gat geeft: burgers hebben alleen nog maar via een heel getrapte manier invloed op datgene wat er voor ze wordt geregeld. Het democratisch gat is groter dan wanneer een gemeente gewoon de schaal heeft om de taken zelf naar behoren te vervullen. Onder omstandigheden is misschien wel de beste manier om het te doen via een gemeenschappelijke regeling, maar ideaal is het niet.’

Moeten in elke provincie dezelfde slagen worden ­gemaakt waar het om herindeling gaat?
Eerst geeft Plasterk een ontwijkend antwoord. Maar na enig aandringen, zegt hij. ‘Kijk eens naar Zuid-Holland, hoeveel gemeenten daar zijn. Een deel is al gefuseerd. Als het gebeurt, zoals onlangs bij Molenwaard, is men er uiteindelijk tevreden over. In Zuid-Holland duurt dat langer door het enorme verschil in schaalgrootte tussen de gemeenten daar. Bij herindelingen ontstaat bij de inwoners van de kleinere kern diep van binnen al gauw het gevoel door de grotere buur te worden geannexeerd. Een herindeling gaat gemakkelijker bij qua omvang vergelijkbare kernen. Maar een fusie Leiderdorp en Leiden, dat wordt ingewikkeld, omdat het gevoel ontstaat dat Leidenaren de boel gaan bepalen.’

Hoe gaat u dat tempo van herindeling versnellen?
‘Ten eerste denk ik dat veel gemeenten zelf ook vaak wel willen. De decentralisatie gaat een nieuwe prikkel opleveren. Autonoom zullen die decentralisaties tot meer herindelingen leiden. Neem de jeugdzorg. Als er iets akeligs ­gebeurt met een kind, wil naderhand niemand zich de haren uit het hoofd trekken en roepen hoe we dat hebben kunnen laten gebeuren. Zoiets moet je doen met clubs die voldoende expertise, kwaliteit en capaciteit hebben.

Je hoort nu al geluiden van: jongens, met die taken erbij, dat kunnen we met die paar mensen in ons gemeentehuis niet doen. Dus moeten zulk soort organisaties steeds meer taken – en een groter deel van het budget – buiten het gemeentebestuur beleggen, in gemeenschappelijke regelingen, bij centrumgemeenten. Of ze gaan ambtelijk samenwerken. De vraag is of je dan niet moet constateren dat de problemen op een grotere schaal spelen dan waarop je de boel hebt georganiseerd. Dan ga je je toch de vraag stellen: is het niet beter om te fuseren, de handen ineen te slaan.’

Het is dus eigenlijk een redelijk organisch proces?
‘Ja, maar ik ben bioloog. Dus ik weet, je kunt biologische processen best nog een eind stimuleren. Beetje kunstmest, beetje zon.’

Provincies zouden bij gemeentelijke herindelingen een ­steviger rol krijgen. Waar bestaat die uit?
‘Provincies spelen bij herindeling altijd een rol. Ze zullen die rol serieus kunnen oppakken. Daarbij zullen commissarissen der koningin zich, bij wat ze verstandig doen, ­gedekt moeten weten door mij. In het verleden kwamen er gaandeweg het herindelingsproces bezwaren en terugtrekkende bewegingen.

Ik zie het van dichtbij in het Gooi, waar ik woon [Bussum/red]. Op een gegeven moment moet er vanuit het algemeen belang een knoop worden doorgehakt. Hoe lang speelt dat al niet? Draagvlak is belangrijk, maar het kan niet zo zijn dat degene die nee zegt dus altijd maar wint. Ik zie dat geven van rugdekking als mijn taak. Ik denk dat dat heel veel uitmaakt. Op mij kunnen ze rekenen, I got their back. Natuurlijk, ik blijf een autonome
bevoegdheid houden, maar het moet gek lopen, wil ik ze overrulen.’

Komt er ook nog een financiële prikkel om herindeling te stimuleren?
‘Daar wil ik wel naar kijken, samen met mijn collega van Financiën en in overleg met de VNG. Ik denk aan prikkels in het gemeentefonds. Als vier gemeenten nu fuseren, krijgen ze minder aan algemene uitkering. Dat heeft te maken met de zogeheten vaste voet, een vast bedrag voor elke gemeente. Bij een fusie van vier naar één gemeente wordt datzelfde bedrag uitgekeerd, maar voor slechts één gemeente. De vaste voet wordt dus minder. Dat maakt het minder aantrekkelijk om te ­fuseren. Ik wil een prikkel de andere kant op.’

Zodat fuseren financieel aantrekkelijk wordt.
‘Laat ik het zo zeggen: ik ga ervoor zorgen dat herindelen minder onaantrekkelijk wordt door de vaste voet.’

De trajecten van opschaling en decentralisaties lopen niet met elkaar in de pas. Hoe gaat u dat in de tussentijd regelen?
‘Dat klopt. Die decentralisaties hebben een eigen tempo, maar op een gegeven moment moet dat ook helder zijn, dan moeten die taken gewoon naar de gemeenten. We moeten het stelsel zo inrichten dat – ook als er best veel gemeenten zijn die lang niet de gewenste schaalgrootte hebben – het toch een houdbaar stelsel is. Dat zal dan toch in de vorm van gemeenschappelijkheid tussen ­gemeenten moeten gebeuren.’

Waar moeten we dan aan denken; toch die gemeenschappelijke regeling of centrumgemeenteconstructie?
‘We komen dan inderdaad uit bij een gemeenschappelijke regeling of centrumgemeenteconstructie. Waarbij het verschil is dat in het laatste geval in feite één gemeente en dus ook één gemeenteraad, één gemeentebestuur de taak inhoudelijk aanstuurt en dat de rest inkoopt tegen een tarief.’

Maar eerder uitte u bezwaren tegen dergelijke ­constructies?
‘Mijn neiging is om de bezwaren van een centrumgemeenteconstructie in zekere zin groter te vinden, omdat dan mogelijk de helft van de doelgroep helemaal geen zeggenschap meer heeft via het gemeentebestuur.

Allebei laten ze een democratisch deficit zien. Dat komt omdat het bestuursniveau niet correspondeert met het niveau waarop kwesties spelen. Als je iets op een te laag bestuursniveau oplost, loop je altijd tegen micromanagement op. En als je het te hoog legt, tegen een democratisch deficit.’

De centrumgemeente of gemeenschappelijke regeling is slechts een tussenstap op weg naar?
‘Ja, maar ook al verdubbelen we het tempo, dan nog duurt het vele jaren. Ook al gaan we bij wijze van ­gedachte-experiment losjes om met dat aantal van 100.000 inwoners en zouden we zeggen: nou 70.000 is ook best groot. 50 procent van de Nederlanders woont in een gemeente die kleiner is dan 50.000 inwoners. We zijn een land van kleine gemeenten. Dat is nu de realiteit en ook wanneer dat tempo van opschalen wat omhoog zou gaan, zal dit nog jaren de realiteit zijn.’

Een van de andere voornemens van dit kabinet is om de twaalf provincies om te vormen tot vijf landsdelen, te beginnen in de noordvleugel van de Randstad. De tegenstand is aanzienlijk, met name vanwege het verlies van identiteit.
‘Mensen identificeren zich met de buurt, de streek, de woonkern of regio. Dat is van het allergrootste belang. Het is meer dan alleen maar een zeker gevoel dat je erbij hoort. Het gaat verder, soms tot aan zingeving aan toe. Ik heb tien jaar in de Jordaan gewoond, waar in levensliederen werd gezongen dat je met je laatste blik de Westertoren wil hebben gezien, omdat je dan niet voor niets hebt geleefd. Toegegeven, het is ook schmieren, maar het gaat om de strekking. Het is meer dan alleen dat je leuk woont in bijvoorbeeld Twente en klootschieten leuk vindt. Het gaat veel dieper. Mensen hechten aan een regio, dat moeten we niet alleen accepteren, daar moet je ook waarde aan toekennen.’

Maar…?
‘Inderdaad, je voelt de komma al aankomen. Maar dat wil niet zeggen dat er in Twente ook per se een provinciehuis moet staan. Waar je aan hecht, hoeft niet per se met een bestuurlijke eenheid samen te vallen. Daarom zie ik geen problemen met de vorming van landsdelen. . Je moet het gesprek willen voeren hoe het middenbestuur op de meest efficiënte manier kan worden ingericht. Dat moet je los zien van de discussie over de regionale verankering die mensen echt hebben.

Ik doe een appèl op bestuurders niet te snel in retoriek te schieten dat je iets opheft als je de bestuurlijke indeling verandert. Ik woon in het Gooi en ben als inwoner daarvan nog nooit in het provinciehuis in Haarlem geweest. Waarom niet? Ik heb er niets te zoeken. Ik ben meer gehecht aan het Gooi dan aan de provincie.

Voor de eerste bestuurslaag ligt dat anders, waar op het gemeentehuis lintjes worden uitgereikt, waar burgers vaker komen. Maar echt, laten we bij de provincies niet gaan kaarten met het kaartspel van identiteit. Want die identiteit, die houden de inwoners zelf wel overeind. Samen met de overheid, want ik reken het tot de verantwoordelijkheid van het rijk om daar ten volle voor te staan en onderdelen als taal en cultuur ondersteuning en comfort te bieden om daarmee te benadrukken dat het niet gaat om het wegpoetsen van identiteit.’

Deze kabinetsperiode moeten drie provincies fuseren: Noord-Holland, Utrecht en Flevoland. De rest moet later volgen. Wat is de logica?
‘Dat deel van de Randstad hoort bij elkaar. Economisch is het één gebied. Kijk naar het plassengebied, dat van de Loosdrechtse en Vinkeveense Plassen. Dat is één gebied, valt onder één waterschap, heeft één economie. En toch loopt daar keurig de provinciegrens doorheen. Vanwege het feit dat een paus en een graaf elkaar bestreden. Ooit, lang geleden. Amsterdam en Almere vormen samen een daily urban system, het is een samenhangend gebied, ook op economisch vlak. Dan is het goed om dat ook provinciaal in één gebied samen te brengen.

Verder ben je dan straks verlost van een raar soort onevenwichtigheid tussen de bestuurslagen. Het budget van de provincie Noord-Holland is slechts een tiende van dat van Amsterdam. En Flevoland telt zes gemeenten waar een bestuurslaag boven zit. De helft van de Flevolanders woont in twee gemeenten. In de noordvleugel van de Randstad wonen straks 4,5 miljoen mensen, in Zuid-Holland 3,5 miljoen mensen. Het samenvoegen van de noord- en de zuidvleugel van de Randstad had een te grote provincie gegeven, waarin half Nederland zou wonen. Dan wordt de bestuurlijke afstand tussen het rijk en de Randstad ook te klein.’

Maar lang niet iedereen ziet het zitten.
‘Het vraagt veel van bestuurders. Dat erken ik. Het heeft persoonlijke consequenties en consequenties voor hun organisaties, want je gaat het werk met minder mensen doen. Dan zullen veel mensen zeggen: goh, jammer, want ik deed het met veel enthousiasme en overtuiging. Ik vraag ze bereid te zijn daar overheen te stappen voor het hogere belang van een solide middenbestuur.’

En als ze niet willen, kunt u het erdoor drukken?
‘Er zijn mensen die op voorhand hebben laten weten tegen te zijn. Johan Remkes van Noord-Holland heeft er randvoorwaarden aan gesteld, waarvan ik de redelijkheid – niet van allemaal overigens – inzie. Hij heeft een open houding, maar is nog niet overtuigd. Dat snap ik ook. De commissaris der koningin van Utrecht heeft zeer kritische kanttekeningen geplaatst, maar goed...’

Maar hoe zit het staatsrechtelijk. Kunt u het doordrukken?
‘Staatsrechtelijk. O, ja, uiteindelijk is het een wet, een besluit van de Eerste en Tweede Kamer. Dus….’

Het perspectief is vijf landsdelen.
‘Voor deze kabinetsperiode zal het bij die ene blijven. Dat zal nog een hele toer zijn. Dat willen we realiseren voor de verkiezingen van 2015. Dan hebben we nog de helft van de kabinetsperiode te gaan om met de andere landsdelen aan de slag te gaan. Ik krijg van provinciale bestuurders, in vertrouwen, signalen dat ze het eigenlijk wel zien zitten. Welke het zijn? Dat zeg ik niet. Maar u moet me vertrouwen dat ik dit niet verzin. Ik verwacht, dat als er één schaap over de dam is, er meer zullen volgen.’

Is het niet wijs grotere taakverantwoordelijkheid voor gemeenten samen te laten gaan met een verruiming van het lokaal belastinggebied, conform het advies van alle deskundigen?
‘Ik zie daar intellectueel zeker de logica van in, ook staatsrechtelijk en constitutioneel bezien. Een hogere bestuurslaag hoeft niet altijd ten volle dominant te zijn. Het hoort ook bij een open huishouding. Dan moet je de ruimte hebben meer belasting te heffen en dat uit te geven aan bijvoorbeeld een zwembad. Die logica is er. Maar waar je in deze tijd burgers vraagt de broekriem aan te halen, past het niet om dan de belastingen uit te breiden.

De burger betaalt inkomstenbelasting. Daar is men aan gewend. Als je meer verdient, betaal je een hoger tarief. Van die progressieve inkomstenbelasting zien mensen de redelijkheid in. Bij lokale heffingen is dat anders,  We pikken het hier niet als in de ene gemeente veel meer wordt geheven dan in de andere. Dat appelleert kennelijk aan het gevoel dat verschillen onrechtvaardig zijn. In realiteit is er een grens aan het accepteren van al te grote belastingverschillen. Als dat zo is, kunnen we net zo goed de btw en de inkomstenbelasting hun werk laten doen. Nogmaals, ik zie de ratio wel in van een groter lokaal belastinggebied. Ik zeg ook niet nooit. Maar wel: niet nu. Dit is niet de goede tijd om belastinggebied uit te breiden. Economen kunnen het altijd wel heel rationeel op een rij zetten, maar er zit vaak te weinig psychologie in dat rijtje.’