Opschaling vraagt om juiste gebaren

Het klimaat voor een bestuurlijke herinrichting van Nederland is niet per se ongunstig. Maar tegenstand blijft er natuurlijk altijd. Met wat handreikingen kan minister Plasterk die wegnemen. Een essay.

De grootste gemeente van Nederland ligt tegenwoordig in de Zuidwesthoek van Friesland. Op 1 januari 2011 zag daar de gemeente Súdwest-Fryslân het levenslicht, een samenvoeging van vijf bestaande gemeenten. Op het grondgebied van deze uitgestrekte streekgemeente kan een halve Elfstedentocht worden geschaatst, want liefst zes van de elf Friese steden vallen er onder. Met 82.000 inwoners en 69 kernen moet deze streekgemeente wel een kolfje zijn naar de hand van het kabinet-Rutte II. In het regeerakkoord staat immers een stip aan de horizon: vanaf 2025 telt ons land alleen nog gemeenten van tenminste 100.000 inwoners – al mogen dat er in de landelijke gebieden eventueel wat minder zijn.

Deze uitzonderlijk grote fusie in Friesland kreeg brede steun in alle betrokken gemeenteraden. Vanwaar deze bereidheid om de eigen existentie weg te cijferen? Op het stadhuis in Sneek wijst de gemeentesecretaris er op dat nadelen van de intensieve samenwerking tussen de gemeenten zich steeds meer deden voelen: de bestuurlijke zelfstandigheid werd er door uitgehold, de democratische legitimiteit aangetast. Ook de personele kwetsbaarheid werd steeds meer een probleem: kleine gemeenten lukt het niet om jonge talenten vast te houden bij gebrek aan loopbaanperspectief. Ook vonden de gemeentebesturen dat de schaalvergroting bij woningcorporaties en zorginstellingen om een bestuurlijk antwoord vroeg. En merkten ze dat plaatselijke maatschappelijke instellingen en bedrijven eigenlijk best gecharmeerd waren van het vooruitzicht van een grotere en professionelere lokale overheid. Kortom, waarom de stap niet gezet naar één gemeenschappelijke gemeente?

Valkuilen op marsroute
Aldus geschiedde. De financiële baten (‘schaalvoordelen’) zijn inmiddels zichtbaar. Het aantal ambtelijke medewerkers kon worden gereduceerd van 750 naar 690, het uitgavenniveau (was 200 miljoen) daalde met 12 miljoen euro. Er valt dus blijkbaar echt schaalvoordeel te halen uit herindeling. Jammer overigens, dat het kabinet deze bij voorbaat al wil afromen; getuige de uitname uit het gemeentefonds van 180 miljoen euro die in het regeerakkoord voor 2017 is ingeboekt.

Dat het nieuwe kabinet de bestuurskracht en de schaal van de gemeenten indringend aan de orde stelt, heeft iets onontkoombaars. Er staat een decentralisatieoperatie op stapel die zijn weerga niet kent, met een verschuiving van heel veel miljarden. Gemeenten worden zo een volwaardige overheid op terreinen waar ze voorheen zwak of niet aanwezig waren: zorg, begeleiding en ondersteuning, welzijn en arbeidsmarkt. Rutte I was er al mee begonnen, Rutte II doet er nog een schep bovenop. Voorts krijgen de gemeenten ook nog eens de woningcorporaties onder hun hoede. Het kabinet stelt dat deze nieuwe verantwoordelijkheden vragen om robuuste gemeenten van tenminste 100.000 inwoners. Aan het einde van deze kabinetsperiode zou het aantal gemeenten met 75 moeten zijn afgenomen, in 2025 moeten alle gemeenten aan de minimumnorm voldoen.

Gaat dit het kabinet lukken? Het klimaat voor herindeling is in gemeentelijke kring niet per se ongunstig. Cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek leren dat herindelingen steeds vaker plaats vinden op initiatief van de betrokken gemeenten; de provincie is veel minder leidend dan voorheen. Het naakte voortbestaan is op de gemeentehuizen blijkbaar niet meer heilig, herindeling is bespreekbaar. Maar ondanks dit relatief gunstige gesternte zal het nog lastig genoeg worden voor minister Ronald Plasterk van Binnenlandse Zaken om het regeerakkoord uitgevoerd te krijgen. Want over de marsroute bestaat nog flinke verwarring en er zijn ettelijke valkuilen.

Het begon al tijdens het Kamerdebat over het regeerakkoord, toen premier Rutte de noodzaak van opschaling naar 100.000 relativeerde. Intergemeentelijke samenwerking vormde naar zijn mening een acceptabel alternatief voor het opdoen van de noodzakelijke extra bestuurskracht – in elk geval gedurende de komende kabinetsperiode. Een heikel punt, want samenwerking geldt vanouds als een populaire vluchtroute om aan  herindeling te ontsnappen. Gemeenten kunnen zich bovendien beroepen op het Bestuursakkoord dat ze sloten met Rutte I. Toen is afgesproken dat gemeenten zich door versterking van hun onderlinge samenwerking zouden voorbereiden op de overname van rijkstaken – in 2014 zou deze een feit moeten zijn. Daarmee zijn gemeenten nu volop in de weer. Met recht kunnen zij zeggen: val ons niet lastig met herindeling.

Centrumstadmodel
Maar met (meer) samenwerking zullen de al ingeboekte schaalvoordelen vrijwel zeker niet worden gehaald. Nog daargelaten dat samenwerking belangrijke bijkomende nadelen heeft, zoals uitholling van gemeentelijke zelfstandigheid, verminderde transparantie en verzwakking van democratie. (Genoemde baten vormen sowieso een omstreden kwestie. De inkt van het regeerakkoord was nog niet droog of de Groningse hoogleraar Maarten Allers liet na uitvoerig onderzoek weten dat het kabinet zich rijk rekende).

Ook voor verwarring zorgt de passage in het regeerakkoord, waarmee een soort centrumstadmodel wordt geïntroduceerd: ‘decentralisaties zullen in principe worden gericht op 100.000 plus gemeenten.’ Wordt hiermee gezegd dat de zeggenschap over het beleid van de omliggende gemeenten bij de centrumgemeenten (100.0000 plus) komt te liggen? Die zitten daar helemaal niet op te wachten, zo min als het acceptabel kan zijn voor de regiogemeenten.

Herindeling mag dan op zichzelf best bespreekbaar zijn, het 100.000-criterium wordt ongetwijfeld een zeer heikel punt, dat in gemeentelijke kring veel verzet gaat oproepen – en dan spreken we nog niet van de Eerste Kamer. Eerder, in 2010, brandde de leiding van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten er haar vingers al aan. Haar voorstel om de gemeenten flink op te schalen, verdween onder druk van de leden schielijk in de ijskast.

Om de diverse valkuilen te omzeilen, zou Plasterk een aantal gebaren kunnen maken. Allereerst: het scheppen van een positief klimaat rond gemeentelijke herindeling. Dus: room de verwachte schaalvoordelen niet bij voorbaat af – dat werkt als een negatieve sanctie – maar laat de gemeenten die meewerken deze baten behouden. Een belangrijk gebaar, nu de gemeenten op allerlei fronten (gemeentefonds, decentralisatiekortingen, btw-compensatie, enz. enz.) toch al zo zwaar gaan inleveren.

De minister zou tijdig duidelijk moeten maken dat intergemeentelijke samenwerking geen duurzame oplossing kan zijn, gezien de daaraan klevende nadelen. Democratisch en effectief lokaal bestuur vraagt om heldere en transparante structuren. Samenvoeging tot grote gemeenten voldoet aan dit vereiste, maar er is een alternatief denkbaar dat hier ook mee spoort. Waarom de ambtelijke expertise voor zorg, arbeidsmarkt, jeugd enz. niet geconcentreerd bij grote centrumgemeenten? Dat zou kleinere regiogemeenten in staat stellen om die expertise in te kopen als ondersteuning van hun beleid. De minister zou dit als een serieus alternatief voor al te grootscheepse herindeling in de etalage kunnen zetten. Het vraagt om relativering van het adagium dat alle gemeenten gelijk zijn, maar in de praktijk zijn ze dat toch al lang niet meer.

Een derde gebaar betreft de organisatie van de binding tussen burger en bestuur in uitgestrekte streekgemeenten. Misschien vergt dat wel nieuwe instituties. Verkiezing van de burgemeester zou voor nieuwe binding kunnen zorgen. En is in streekgemeenten met veel inliggende stadjes en kernen een vorm van districtenstelsel uit een oogpunt van lokale representatie niet te prefereren boven het huidige kiesstelsel? De minister zou hier initiatieven kunnen nemen.

Thorbecke mag blijven
Ook voor de provinciale bestuurslaag lonkt een stip aan de horizon: in 2025 dienen de huidige twaalf provincies plaats te hebben gemaakt voor vijf landsdelen. De eerste fusie, die van Noord-Holland, Utrecht en Flevoland, moet in deze kabinetsperiode zijn beslag krijgen.

Positief is dat de schrijvers van het regeerakkoord niet hebben toegegeven aan de ‘populistische’ verleiding om de provincies weg te schrijven. Thorbecke mag blijven. (Dat de provincies worden afgescheept met een ‘materieel gesloten huishouding’ beschouwen we maar als een verschrijving). Maar waar is de onderbouwing van de keuze voor vijf landsdelen, waar blijft de visie op het regionaal bestuur van de toekomst? In het regeerakkoord zoekt men deze tevergeefs. Eerder kwam Rutte I al met het plan had om Noord-Holland, Utrecht en Flevoland samen te voegen. En werd dit plan niet ingetrokken omdat onvoldoende duidelijk kon worden gemaakt welk probleem deze fusie moest oplossen?

Zo wordt de schijn gewekt dat provinciale schaalvergroting alleen als bezuiniging (en oppervlakkige noties over ‘minder overheid’) valt te motiveren. Terwijl er aan klemmende inhoudelijke argumenten geen gebrek is. Verstedelijking, regionale economie of waterbeheer trekken zich al lang niks meer aan van historische provinciegrenzen. Het ontstaan van grotere gemeenten en de opmars van stadsgewesten (en ‘metropoolregio’s’) dwingt tot middenbestuur op grotere afstand. Meer distantie is ook nodig om sturend en knopen doorhakkend op te kunnen treden – bij de huidige provincies een werkelijk zwak punt. En voor het redresseren van de hopeloze bestuurlijke versnippering en fragmentatie op het regionale niveau is de komst van sterkere en grotere provincies onmisbaar.

Tenslotte zal Nederland robuustere provincies nodig hebben om competitief te kunnen blijven in de zich snel internationaliserende kenniseconomie. In het Europa van de interne markt en van Schengen verloopt  de economische dynamiek meer en meer langs lijnen van steden en regio’s, die elkaar op kwaliteit beconcurreren. Stads- en regiobesturen gaan daardoor een steeds belangrijkere rol spelen.

Grensoverschrijdend
Tot welke nieuwe kaart zou dit kunnen leiden? De urgentie om in te grijpen is veruit het grootst in de Randstad. Allereerst zal aangetoond moeten worden waarom bestuurlijke splitsing van deze Europese kernregio in een noordelijke en een zuidelijke vleugel, wat nu het plan is, te verkiezen valt boven de vorming één Randstadprovincie. Is er op de Zuidvleugel straks nog ruimte voor een eigen provincie als de bestuurlijke vervlechting van de Rotterdamse en de Haagse regio’s (‘metropoolvorming’) verder doorzet? Ingewikkelde vragen die snel een antwoord vereisen.

In het noorden en het oosten kan voorlopig worden volstaan met het aangaan van federatieve verbanden, zodat Den Haag en Brussel in die gebieden één regionale gesprekspartner krijgen. Het al bestaande verband tussen de drie noordelijke provincies kan, mits nog wat verstevigd, als voorbeeld dienen voor Overijssel en Gelderland, provincies die zo veel gemeen en zo’n lange gemeenschappelijke grens hebben en relatief toch zo weinig samenwerken. Als de minister dit in deze regeerperiode weet af te dwingen, zou een mooie stap voorwaarts zijn gezet.

Ingewikkelder oogt de kaart in het zuiden. Daar ontbreekt de natuurlijke cohesie die we in het noorden, oosten en in de Randstad wel zien. Eén landsdeel Zuid zou al gauw het resultaat zijn van gekunsteld knip- en plakwerk en daarom totaal niet tot de verbeelding spreken. Zou het niet van veel meer visie getuigen om de drie zuidelijke provincies als onze grensoverschrijdende regionale troeven in Europa te positioneren? Stilaan werken Zeeland, Noord-Brabant en Limburg al langer op een praktische manier aan hun opschaling, via grensoverschrijdende verbanden. Euregio Maas-Rijn (Nederlands Limburg samen met Belgisch Limburg, provincie Luik en de regio Aachen) en de Rijn-Schelde Delta (een publiek-privaat samenwerkingsverband voor West-Vlaanderen en zuidwestelijk Nederland) zijn potentieel belangwekkende netwerkorganisaties, waar nog veel te winnen valt. Voor zuid-Nederland zou het voorlopig beter zijn om dat potentieel verder te exploreren en te benutten, graag met de actieve steun van Den Haag. Het regeerakkoord biedt daarvoor ook de tijd, want de stip op de horizon staat bij 2025.

O ja, dat het zielloze begrip Landsdeel snel uit de politieke vocabulaire mag verdwijnen. Het historisch verankerde Gewest zou al een verbetering zijn.

Pieter Nieuwenhuijsen is oud-hoofdredacteur van Binnenlands Bestuur.