of 63372 LinkedIn

Fundamenteel leren van het toeslagenfalen

Maarten Bouwmeester Reageer

Het ‘hele systeem heeft gefaald’, stelde premier Rutte in januari, refererend aan de toeslagenaffaire. Dat is een zwaar oordeel voor een stelsel waar we voorlopig nog niet van af zijn; de toeslagen zijn met hun brede bereik belangrijke instrumenten in het algehele inkomensbeleid, en vervullen daarnaast een (vooralsnog) onmisbare inkomensbeschermende functie voor huishoudens onderaan het inkomensgebouw. Verschillende deelanalyses hebben aangetoond op welke fronten fouten zijn gemaakt, maar die afzonderlijke analyses vormen nog geen verklaring voor het ‘systeemfalen’. In mijn holistische zoektocht naar wat verscholen ligt achter het toeslagenfalen zijn er vijf elementen zichtbaar geworden die op de weg vooruit (nog meer) aandacht verdienen onder beleidsmakers, politici en bestuurskundigen.

De impact van normatieve stellingnames is het eerste element. De regering heeft in 2020 erkend dat de ontwerpprincipes van het toeslagenstelsel niet aansluiten bij de hedendaagse gedragswetenschappelijke inzichten. Deze toegenomen aandacht voor de empirische houdbaarheid van wetgeving valt aan te moedigen, maar er is sprake geweest van een dieperliggend probleem. Ten tijde van de beleidsvorming van het toeslagenstelsel gold een haast heilig geloof in de eigen verantwoordelijkheid en zelfredzaamheid van het individu. Mede hierdoor lijkt een kritisch vooronderzoek naar de praktische houdbaarheid van de toeslagenwetgeving te zijn uitgebleven. Beleidsmakers en politici moeten waken voor het vermogen van normatieve credo’s om discussies over uitvoerbaarheid af te wenden.

 

Het tweede element: bestuurlijke waarden in strijd. De afgelopen jaren is het beeld ontstaan dat in het toeslagenbeleid te veel nadruk heeft gelegen op efficiency-denken, waardoor het burgerperspectief ondergesneeuwd raakte. Een van de door de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag ondervraagde topambtenaren kwam met de waardevolle aanbeveling dat beleid niet alleen zou moeten worden geëvalueerd op basis van effectiviteit en efficiëntie, maar ook ‘langs de publieke waarden’. Dit zou kunnen bijdragen aan het behoud van de menselijke maat in ambtelijke werkprocessen en zou kunnen voorkomen dat ministeries en uitvoeringsorganisaties belanden in een tunnelvisie op financiële kosten en baten.

 

De politisering van politiek-ambtelijke verhoudingen is het derde element waarmee rekening moet worden gehouden. Er zijn aanwijzingen dat ‘bureaucratische politisering’ een aandeel heeft gehad in de toedracht van de toeslagenaffaire. Zo constateert oud-topambtenaar Roel Bekker dat ambtelijke professionaliteit op de tweede plaats is beland doordat topambtenaren bovenal politiek sensitief moeten zijn. Alex Brenninkmeijer, voormalig Nationale Ombudsman, wijst op het bestaan van een ‘Haagse bubbel’ − een overmatige loyaliteit van ambtenaren aan ‘hun’ ministers − die de betrokken ambtenaren ervan zou hebben weerhouden af te stappen van de strenge fraudebestrijding uit angst om deloyaal over te komen. Verder onderzoek zal moeten uitwijzen in hoeverre daadwerkelijk sprake is van een Haagse bubbel, en wat de precieze invloed ervan is op de ambtelijke professionaliteit.

 

Dan de tekortschietende tegenkrachten; het vierde element. Naar aanleiding van de toeslagenaffaire is een grootschalig debat ontstaan over het falen van de rechtsstatelijke controlemechanismen. Dit debat is op zijn plaats: onschuldige burgers zijn onderworpen aan een meedogenloos boetebeleid, en ze konden niet rekenen op de rechtsbescherming van de hoogste bestuursrechter. Tegelijkertijd moet men zich realiseren dat een aantal ‘controleurs’ zich wel degelijk heeft ingespannen om het burgerperspectief te bewaken. Zo waarschuwde de afdeling advisering van de Raad van State al in 2005 voor de hardheid van de toeslagenwetgeving (specifiek met betrekking tot het ontbreken van een hardheidsclausule), en pleitte de Nationale Ombudsman al in 2015 voor maatwerk in het terugvorderingsbeleid.

 

Verscholen falen op systeemniveau is, tot slot, het vijfde element. Uit de toeslagenaffaire volgt dat systematische gebreken in de overheidsorganisatie en de rechtsstatelijke checks and balances een belangrijk aandeel kunnen hebben in het doen ontstaan en voortduren van beleidsfalen. Beleidswetenschappers moeten hieruit opmaken dat het van groot belang is om in studies naar beleidsfalen een brede blik toe te passen, met aandacht voor de bredere bestuurlijke en institutionele context van falen. Toekomstige empirische studies zouden vaker moeten ingaan op de verbondenheid van het falen van ‘een beleid’ aan systematisch governance-falen (in plaats van enkel een geïsoleerde focus toe te passen ten aanzien van één beleidsprogramma). Daarnaast is meer theoretisch gedreven onderzoek nodig om de nog tamelijk abstracte link tussen de verschillende niveaus van falen in de publieke sector te ontrafelen.

 

Maarten Bouwmeester

Onderzoeksassistent bij de vakgroep Staatsrecht, Bestuursrecht en Bestuurskundeaan van de Rijksuniversiteit Groningen

Verstuur dit artikel naar Google+

Reageer op dit artikel
















Even geduld a.u.b.