of 59082 LinkedIn

De (onzichtbare) macht van de Haagse topambtenaren

Thijs Udo 2 reacties

Het (top)ambtenarenkorps op de Haagse Ministeries heeft een belangrijke (onzichtbare) beslissingsmacht. Het zal niemand ontgaan zijn… het ontslag van zovele bewindslieden.

Hoog tijd voor politieke kabinetten

Na de Trias Politica van Montesquieu, de wetgevende, de uitvoerende en de rechtsprekende functie in ons staatkundig bestel, is er een vierde macht: de (top)ambtenaar. Hij of zij is een belangrijke machtsfactor in het politieke besluitvormingsproces op de Haagse ministeries. Oud premier Willem Drees stelde al, dat elke minister “veel op het departement zal moeten delegeren”. Het gros van de departementale beslissingen valt bij de leden van de ambtelijke staf. Formeel zijn de bewindslieden voor het handelen van hun ambtenaren verantwoordelijk, maar materieel laat deze verantwoordelijkheid zich moeilijk realiseren, want tal van ambtelijke bestuursdaden vallen buiten de waarneming van de minister of staatssecretaris. Recent nog is staatsecretaris Menno Snel (Financiën) afgetreden omdat de belastingdienst op grote schaal gezinnen in ernstige financiële problemen heeft gebracht rondom toeslagen voor kinderopvang. Ontslag van de directeur-generaal Jaap Uijlenbroek, door minister Wopke Hoekstra, volgde later en terecht!

Werkwijze op ministeries
Men werkt op de ministeries met grote delegaties aan directeuren-generaal, directeuren, afdelingschefs en districtshoofden. Geen wonder dat de controle op deze vierde macht lacunes vertoont.   Het was de Utrechtse hoogleraar Crince le Roy die deze “vierde macht” nader ging analyseren en uitbeelden.

Maar hoe staat het dan met de verantwoordelijkheid van de minister of staatssecretaris in deze? Dit is zeker van het grootste belang nu de laatste jaren nogal wat bewindslieden moesten aftreden. Bewindslieden waren steeds weer afhankelijk van de invloed van topambtenaren daar waar het ging om de informatieverstrekking. Bij het verkeerd of onvoldoende informeren van de bewindspersoon, werd dientengevolge ook de Tweede Kamer onjuist of te gering geïnformeerd over cruciale beleidsbeslissingen of uitvoeringstaken. Dit had steeds weer fatale politieke gevolgen voor individuele bewindspersonen.

Meer voorbeelden ontslag bewindslieden
In verband met ambtelijk falen en gebrek aan deskundigheid zijn er meerdere bewindslieden afgetreden de afgelopen tijd.

In 2006 boden de ministers Jan-Hein Donner (Justitie) en Sybilla Dekker (VROM) ontslag aan naar aanleiding van een brand in het cellencomplex op Schiphol. In 2015 stelden minister Ivo Opstelten (Justitie) en staatssecretaris Fred Teeven hun functie ter beschikking naar aanleiding van de Teeven-deal, de z.g. bonnetjes affaire. Later nam ook minister Ad van der Steur rondom deze Teeven-deal ontslag. In dit zelfde jaar was het staatssecretaris Wilma Mansveld (Verkeer en Waterstaat) die ontslag nam naar aanleiding van de Fyra-treinverbinding tussen Nederland en België. En in 2018 trad ook minister Jeanine Hennis (Defensie) af, nadat jaren geleden al, twee militairen waren omgekomen bij een oefening in Mali. En vorig jaar was het staatssecretaris Mark Harbers (Justitie) die aftrad in verband met de presentatie van “verdoezelde” ernstige delict-cijfers onder asielzoekers aan de Tweede Kamer. Ja dit rijtje stemt mij niet plezierig over het ontslag onder bewindslieden in “het Haagse.”

Ambtelijke top
De secretaris-generaal is als eerste ambtenaar op het ministerie, de rechterhand van de minister. Hij is samen met de directeuren-generaal verantwoordelijk voor een adequate informatievoorziening aan de minister en dat gaat dus nogal eens fout. Sinds de grondwetsherziening in 1983 is de ministeriële verantwoordelijkheid veelvuldig ter discussie gesteld. Maar ook de parlementaire Commissie Scheltema concludeerde in de jaren negentig, dat de minister verantwoordelijk is en blijft, ook bij ernstige fouten binnen de ambtelijke organisatie zelf. Ook wanneer de verwijtbaarheid als ontslaggrond bij de minister ontbreekt, kan een ontslag in de rede liggen.

Het gekke is overigens, dat de zo belangrijke figuren als secretaris-generaal en directeuren-generaal, iedere 5 jaar worden vervangen binnen de ministeries. De topambtenaar wisselt in hoog tempo van baan. Van de 88 ambtenaren zit de helft korter dan 2 jaar in de huidige functie.. Er is sprake van “de hoppende topambtenaar”. Terecht dat Tjibbe Joustra (voorheen secretaris-generaal Landbouw, Natuurbeheer en Visserij) hier behoorlijke kritiek op heeft. Dit roulatie systeem is niet direct een optimale kwaliteitsborging voor de betreffende ministers. De Algemene Bestuursdienst in Den Haag zou beter moeten weten. Maar zij laat het zo……gebeuren. Gelukkig heeft de Tweede Kamer nu minister Raymond Knops (CDA) gedwongen tot een ingrijpend onderzoek. Zeker is, dat deze banen carrousel snel verlaten moet worden.

Wat kunnen we verder aan het systeem doen? 
Na de Tweede Kamerverkiezingen en de vorming van een kabinet worden de belangrijkste ambtenaren niet vervangen. De Minister verwerft veelal een politiek adviseur die uit eigen partijgeledingen komt. Aangenomen wordt in ons staatsbestel dat de topambtenaar op basis van politieke neutraliteit opereert. Toch is dit een fictie, de werkelijkheid is anders. Vele staatsrechtjuristen zien dit ook niet meer zo zitten.  Te vaak worden er lelijke fouten gemaakt en politieke spelletjes gespeeld door Haagse (top)ambtenaren.
Hoe kunnen wij in het Nederlands staatsbestel de positie van de minister of staatssecretaris aanzienlijk versterken waarbij hij de talrijke beleidsmatige activiteiten beter kan overzien, sturen en controleren?

De vorming van politieke kabinetten
Na het aftreden van de vele bewindslieden de laatste 10 jaar, is er mijn inziens genoeg reden om hier te lande “politieke kabinetten” binnen de departementen te gaan invoeren, naar voorbeeld van het Belgische en Franse “cabinet du ministre”.
Dit kabinet vormt dan de persoonlijke groep stafmedewerkers, inhoudelijke adviseurs en persoonlijk secretariaat van de minister die de beleidsvoorbereiding verzorgt en inhoud geeft.
De hoofdreden hiervoor is om de bewindspersoon meer (politieke) controle te geven op zijn (top) ambtenarenapparaat. De benoeming op tijdelijke basis (4 jaar) biedt veel betere garanties voor loyaliteit aan de politieke leiding. Een duidelijke wettelijke regeling omtrent deze “bestuurlijke omwenteling” ligt in de rede. Want genoeg is genoeg.

Thijs Udo (VVD) is bestuursrechtjurist, oud-Tweede Kamerlid, oud-Statenlid van Zuid-Holland, oud-wethouder van Katwijk.

 

 

Verstuur dit artikel naar Google+

Reageer op dit artikel
















Even geduld a.u.b.

Reactie op dit bericht

Door m (u) op
Dit is een erg domme suggestie. Ook is het wat een slappe en ondoordachte collectie van eerder terecht afgewezen suggesties. Politieke kabinetten blijken ineffectief, enorm kostbaar te zijn en ook de politieke leiding af te schermen van de werkelijkheid. Dat blijkt echt uit bestuurswetenschappelijke nalyses. De onzichtbare staatrechtsgeleerden blijven ook bij hem onzichtbaar. Een zwakte bot Ook de voorbeelden van Udo over terechte ontslag van topambtenaren getuigen niet van dossierkennis. De casuistiek die hij aanhaalt is verwrongen en inhoudelijk niet juist. Zowel wetenschappelijk als nhoudelijk lijkt het de klok en de klepelDe betrokkenheid van Hoekstra en Omtzigt bij de toeslagenaffaire blijkt groot te zijn geweest. Blinde loyaliteit aan de politieke leiding en het gebrek aan tegenspraak is eerder een probleem. Politieke benoemingen zijn daarom ondoordacht en maken het probleem erger. Beginnen bij politisering van de top zal zoals blijkt bij onze zuiderburen tot een politisering van de rest. Laten de Zuid Europese maar ook de Oost Europese landen juist van deze politisering af willen komen. De moeilijkheid is dan dat de baantjes verdeeld moeten worden. De heerThijs Udo is oud kamerlid, oud statenlid, oud wethouder. Kortom een beroepspoliticus. Zou hij nu via een partij carroussel een ambtelijk baantje?Zal wel niet nu hij met een wel verdiend pesioen is. Eerder lijkt het een angst en dedain voor ambtelijke expertise van een ex politicus te zijn. Het thema is belangrijk maar graag wel met wat meer kennis en geen halve feiten.
Door criti (jur. adv) op
Goed artikel maar toch m.i. nog te weinig concreet vwb de verantwoordelijkheid van de sg voor zijn of haar ministerie, haar handelen cq nalaten. Teveel heerst nog de gedachte dat je ambtenaren niet mag afrekenen en dat de minister de "schuld`'op zich moet nemen en vooral geen kritiek op de organisatie. De media stonden bol van nav recente falen (bel. dienst) dat men toch vooral niet de topambtenaren zich in harnas mocht jagen want oh dat zou de loyaliteit etc. In praktijk betekent dit dat men veelal de ambtenaren als onschendbaar beschouwt en dat is natuurlijk de bron van kwaad. Minister gaat ambtenaar blijft zitten kan niet want als de sg zijn functieomschrijving invult dat prijkt daar als eerste: eindverantwoordelijk voor het departement. Nou dat moet zijn consequenties hebben en zeker niet naar de carrousel waar hij of zij het maar weer eens opnieuw ergens mag proberen. Het is een min of meer incestueus clubje dan. Het is ook onjuist te zeggen dat een sg zo'n groot ministerie heeft dat hij/zij er geen zicht meer op heeft; dat ziet voorbij aan de vele lagen van lieden die allemaal managen en ieder voor zich verantwoordelijk zijn voor een deel. Ook de vele adj.sg. Te vaak wordt politiek de schuld gegeven voor ambtelijk falen in de brand van :de tweede kamer heeft zelf alles aan zich te danken, ambtelijk waren plannen of structuren goed totdat kamer er zich mee bemoeide?
komen zo vaak er mee weg. Eigenlijk zou een sg geen recht op wachtgeld moeten hebben maar een hoog salaris vanwege afbreukrisico. Ook al niet meer zo in bedrijfsleven waar ceo's tevoren financiele regelen vastleggen ontslag nemen of krijgen. Schrijver suggereert het Amerikaanse systeem dat er niet om heen draait: hij/zij neemt haar eigen team mee. Die kant zal het wel opgaan. Wij zien nu in praktijk al politieke benoemingen zoals de mevrouw van d 66 (partij stond in persbericht!) in een van de toezichthouders.