De eerste oorzaak is de toenemende instabiliteit van de klassieke politieke partijen, waardoor er veel nieuwe kleinere groeperingen zetels innemen. De tweede oorzaak is het verschijnsel van ­fractiesplitsing tijdens de rit. In de Haagse ­gemeenteraad zijn er momenteel 16 fracties op 45 zetels. Lelystad 11 fracties op 35 zetels.

Het gemiddelde is 7 fracties per gemeenteraad; er zijn meer dan vijftig gemeenten met meer dan 10 partijen. In de Volkskrant van 10 maart wordt deze fragmentatie becommentarieerd. Zo meldt collega Paul Frissen dat deze fragmentatie in beginsel niet zo erg is. Politiek is vooral ook afspiegeling en representatie. Als de samenleving aan fragmentatie onderhevig is, vertaalt zich dat in versplintering op politiek niveau.

Gemeentebestuur is niet alleen besturen, maar ook representeren en bovendien biedt het volgens Frissen aan de politiek nieuwe uitdagingen. In de praktijk zoekt men oplossingen door collegeprogramma’s op hoofdlijnen. Wisselende meerderheden maken de positie van de gemeenteraad sterker. De kramp van een starre en vast gebeitelde ­verhouding tussen coalitie en oppositie kan ­worden doorbroken.

Die voordelen zijn er zeker, maar desondanks begint de fragmentatie van de raden wel zorgelijke vormen aan te nemen. Dat leidt dan meteen weer tot oproepen om het verschijnsel ‘zetelroof’ aan te pakken. Boele Staal, de waarnemend CdK van Overijssel wil afsplitsingen het liefst ­verbieden. Minister Ollongren van Binnenlandse Zaken roept de gemeenteraden op om maatregelen te nemen die ook door de Tweede Kamer zijn afgekondigd.

Het voorstel van Boele Staal is niet realistisch omdat daardoor het gehele kiessysteem op de helling moet en allerlei constitutionele principes in het geding zijn. Het voorstel van de minister is nogal riskant. Toen de Tweede Kamer de faciliteiten van afgesplitste Kamer­leden afschafte en verminderde, werd sterk gewaarschuwd voor een olievlekwerking naar ­gemeenteraden en Provinciale Staten.
Deze gaan in autonomie over de toedeling van fractiebijstand, spreektijd en andere faciliteiten.

Indien nu afgesplitste raadsleden in allerlei varianten hun rechten worden ontnomen, leidt dat tot een baaierd aan problemen en procedures. De minister zal de komende jaren dan ook nog veel last van krijgen van haar oproep. Bovendien ligt het echte probleem van de ­fragmentatie veel meer bij de toegang tot de ­gemeenteraad dan bij de fractiesplitsing.

Een goede representatie in de gemeenteraad is van belang, maar dat geldt ook voor de aanwezigheid van een goed bestuur. Bij een nog verdere fragmentatie wordt ‘good governance’ steeds moeilijker, niet alleen bij de collegevorming, maar ook in de bestuurspraktijk. Om die reden zou moeten worden nagedacht over aanpassingen. En dan ligt het veel meer voor de hand om een verhoging van de kiesdrempel te overwegen. De vele eenlingen in gemeenteraden kunnen nauwelijks goed functioneren, ook al niet omdat de complexiteit van het lokale bestuur de afgelopen jaren aanzienlijk is toegenomen.

Wat zou het bezwaar kunnen zijn indien het aantal van twee behaalde zetels als kiesdrempel wordt aangehouden? Een dergelijke drempel levert een substantiële verlaging op van het aantal fracties. Voor serieuze nieuwkomers is een dergelijke drempel goed te nemen omdat het aantal te behalen stemmen voor een zetel in de gemeenten betrekkelijk gering is. En voor hen die zich hebben afgesplitst en terug willen komen, is deze drempel een extra uitdaging om te bezien of er voldoende draagvlak is.