Voor elke opgave een ander bestuurlijk jasje

Het is afgelopen met het blauwdruk denken bij de inrichting van het openbaar bestuur. De inhoud, en wel de economische opgave, moet centraal staan. Die verschilt per regio, evenals ‘het bestuurlijk jasje’ dat daar het best bij past. 

Inhoudelijk programma

Dat stelt Richard van Zwol, secretaris-generaal van Binnenlandse Zaken, in een toelichting op het onderzoek en advies over de inrichting van het openbaar bestuur. Het rapport ‘Maak verschil. Krachtig inspelen op regionaal-economische opgaven’ wordt vandaag openbaar gemaakt. Als het aan de studiegroep ligt, zullen er in het nieuwe regeerakkoord geen plannen komen te staan over grootschalige gemeentelijke herindeling, het samenvoegen van provincies en/of het afschaffen van waterschappen. Van Zwol: ‘Gemeenten worden uitgenodigd om krachtig in te spelen op economische ontwikkelingen. We dagen gemeenten uit om – samen met regiogemeenten, provincie, rijk, waterschappen, kennisinstellingen, maatschappelijke partners en burgers – een inhoudelijk programma te maken. Dat geeft energie op bestuurlijke samenwerking. Op basis van de inhoud ga je kijken welke bestuurlijke vorm daar het beste bij past.’

Flexibeler bestuur

Daarin zijn meer variaties mogelijk dan nu, benadrukt Van Zwol, voorzitter van de studiegroep. Afhankelijk van de opgave, die in elke regio totaal verschillend kan zijn, kan worden gekozen voor bijvoorbeeld een metropoolregio (zoals Rotterdam-Den Haag), een lichte vorm van regionale samenwerking (zoals de regio Utrecht), een regionale tafel op provincieniveau (Zeeland) of een construct waar centrumgemeenten de spin in het web zijn. Het primaire belang van bestuurskracht is daarmee niet passé, stelt Van Zwol desgevraagd. Maar de invalshoek in dit rapport is een andere; die ligt meer dan ooit op economie. ‘Die economische benadering is ‘een’ benadering, maar hiervoor hebben we bewust gekozen, vanuit de overtuiging dat economische opgaven per regio totaal verschillend (kunnen) zijn. De onvoorspelbaarheid en de snelheid van ontwikkelingen vragen een groot adaptief vermogen van het bestuur. Het openbaar bestuur moet effectief en efficiënt op telkens veranderde economische opgaven kunnen inspelen, en flexibeler dan nu zijn. Door de huidige bestuurlijke inrichting laat Nederland economisch gezien kansen liggen.’

Verbinding

De studiegroep geeft met concrete adviezen en een agenda antwoord op de vraag hoe economische groeikansen en bestuurlijke inrichting met elkaar in overeenstemming kunnen worden gebracht. Ten eerste dus het opstellen van een meerjarige economisch-bestuurlijk programma. Grensregio’s zullen hiervoor ook met regio’s in Duitsland en België om tafel moeten gaan zitten. In dat programma worden ‘gezamenlijke economische en bestuurlijke opgaven geagendeerd en wordt de verbinding gelegd tussen de verschillende sectoren waar deze opgaven betrekking op hebben’, aldus het rapport.

Regionaal denken

De economische opgaven vragen om kwalitatief goed bestuurders, politici en ambtenaren, zo stelt de studiegroep verder. Domeinen en bestuurslagen zijn meer dan ooit verweven met elkaar. Het openbaar bestuur moet verbindingen kunnen leggen ‘tussen verschillende partijen binnen de economie, tussen bedrijven en kennis- en onderwijsinstellingen en tussen de verschillende overheidslagen’. ‘In profielschetsen en benoemingsprocedures en in opleiding en ondersteuning, van provinciale en gemeentelijke bestuurders en ambtenaren zal meer dan nu gebruikelijk is gewicht worden toegekend aan die functievereisten die passen bij deze tijd, zoals het vermogen in het belang van de regio te denken.’ Dat is geen kritiek op de kwaliteit van de huidige bestuurders, haast Van Zwol zich te zeggen. ‘Maar je bent straks niet meer alleen raadslid in en voor je eigen gemeente, maar je moet ook voor de economische en maatschappelijk belangen van jouw regio opkomen.’ Dat vergt andere competenties.

Geen vrijblijvendheid

Gemeenten en regio’s krijgen op inhoud veel ruimte, maar van vrijblijvendheid is geen sprake, benadrukt Van Zwol. Gemeenten krijgen twee jaar de tijd om zo’n inhoudelijk programma en maken en op basis daarvan een keuze te maken voor het daarbij best passend bestuurlijk construct. Als gemeenten er onderling niet uitkomen, dan moet er een knoop kunnen worden doorgehakt door de regering. Afhankelijk van de regionale context wordt dan door de regering de centrumgemeente in positie gebracht of wordt de regionale samenwerking ‘algemeen verbindend’ verklaard. Dit soort spelregels moet vooraf in een interbestuurlijk kader, dus door regering en medeoverheden gezamenlijk, worden vastgelegd.

Democratische legitimatie

De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) wordt vereenvoudigd, inclusief de bestuursvormen. Daarbij krijgt de centrumgemeenteconstructie een prominentere plaats. Er komen grotere

vrijheden om intergemeentelijke samenwerkingsvormen te kiezen. De democratische

legitimatie blijft bij deze constructies bij de individuele gemeenteraden. Van een democratisch gat, zeker bij toenemende regionale samenwerking, is volgens Van Zwol geen sprake. ‘Alle besluiten die op basis van het economische programma moeten worden genomen, worden in de eigen raad genomen.’

Hiërarchie weg

De verhoudingen tussen provincie en gemeente moeten in de ogen van de studiegroep ‘losser’ worden; de hiërarchie moet eruit. Gemeenten en provincies kunnen een gezamenlijk regionaal samenwerkingsverband aangaan, en als dat nodig is, regiotaken delegeren aan centrumgemeenten of aan de provincie. Aan de andere kant kunnen aan grootstedelijke regio’s, als de betrokken gemeenten daartoe een verzoek indienen, provinciale taken en bevoegdheden worden gedelegeerd.

Financiële verhoudingen

Alles is mogelijk, als er maar een gedragen inhoudelijke economische visie aan ten grondslag ligt; daar komt het advies van de studiegroep er in  een zin op neer. Dit vergt wel een grondige herziening van de Financiële Verhoudingswet; het moeilijkste punt binnen het advies, erkent Van Zwol. ‘Die is bijna twintig jaar oud en groot onderhoud is dringend nodig.’ Verdeelmodellen moeten op de schop en vooral vereenvoudigd. De financiële verhoudingen moeten verder zodanig worden gemoderniseerd, dat regionale samenwerking wordt gestimuleerd.’

Regeerakkoord

Het rapport is nu aan het kabinet en aan de Tweede en Eerste Kamer aangeboden. Studiegroepvoorzitter Van Zwol hoopt dat de politieke partijen het advies benutten in hun verkiezingsprogramma’s, en dat het straks kan worden betrokken bij het opstellen van een regeerakkoord. Vanaf 2018 kunnen de adviezen in de praktijk worden omgezet.