Tussentijdse ontbinding gemeenteraad is puzzel

Er zijn drie varianten voor tussentijdse raadsontbinding. Ontbinding door de raad zelf, door het college van B en W of de provincie, of ontbinding door de regering. Deze varianten schetst minister Ollongren van Binnenlandse Zaken. Voor alle drie is een Grondwetswijziging nodig. Ze zijn daarnaast niet allemaal reëel. Spreiding van raadsverkiezingen is uit den boze.

Normale verkiezingscyclus

‘Na een tussentijdse raadsontbinding dient te worden teruggekeerd naar de normale verkiezingscyclus, zoals ook na herindelingsverkiezingen het geval is’, schrijft minister Kajsa Ollongren in een notitie over tussentijdse raadsontbinding aan de Kamer. In oktober 2018 opperde ze zelf die mogelijkheid. De Kamer had het kabinet eind vorig jaar verzocht om nog deze kabinetsperiode te komen met een voorstel tot een grondwetswijziging om tussentijdse verkiezingen in gemeenteraden mogelijk te maken als sprake is van ernstig verstoorde bestuurlijke verhoudingen. Een voorstel ligt er nog niet. In de notitie schetst de minister drie varianten, zonder daarbij een voorkeur uit te spreken.  

Zelfontbinding

De eerste variant is zelfontbinding. Al dan niet via een bijzondere procedure van versterkte meerderheid kan de raad besluiten zichzelf te ontbinden. ‘Deze variant doet het meest recht aan het hoofdschap van de raad en de lokale autonomie’, aldus Ollongren. Er kleven echter ook nadelen aan. Het is nog maar de vraag of er bij ernstig verstoorde verhoudingen een (ruime) meerderheid van de raad voor zelfontbinding zal zijn. ‘Diezelfde meerderheid kan immers het probleem zijn, wat de oordeelsvorming over de oorzaak van de problemen en een gepaste oplossing kan vertroebelen’, aldus Ollongren. Een enkele meerderheid kan echter weer om politieke redenen misbruikt worden. ‘Aan een vorm van zelfontbinding kleeft dan ook het nadeel dat dit sterk vatbaar is voor calculerend gedrag en daarmee van negatieve invloed op de bestuurlijke stabiliteit’, stelt Ollongren.

Legitimatie

In een tweede variant moet een ander orgaan op decentraal niveau tot ontbinding van de raad besluiten. Dat kunnen de burgemeester en wethouders zijn, maar dat is in strijd met het hoofdschap van de raad. ‘Het zou niet passend zijn in de verhouding tussen de raad en het college respectievelijk de burgemeester, nu wethouders hun legitimatie direct (benoeming door de raad) aan de raad ontlenen en de burgemeester zijn legitimatie indirect (benoeming bij koninklijk besluit op aanbeveling van de raad) aan de raad ontleent.’ Een dergelijk construct zou kunnen bij een gekozen burgemeester die zijn eigen wethoudersploeg samenstelt. Dat vergt echter een verdergaande Grondwetswijziging.

Geen hiërarchie

In deze tweede variant zou ook de provincie een rol kunnen spelen, maar die optie wordt eigenlijk al meteen afgeserveerd. ‘Dit is evenwel minder passend, nu het een vergaande ingreep in de lokale autonomie betreft, en de provincie niet in de positie is om in die autonomie te treden.’ Gedeputeerde Staten ‘hebben niet de positie en dus ook niet de bevoegdheid om in te grijpen in de verhoudingen tussen de gemeentelijke bestuursorganen zelf. Dat zou immers afwijken van het uitgangspunt dat er in Nederland geen hiërarchie tussen de bestuurslagen als zodanig bestaat, maar enkel sprake is van een normenhiërarchie (in rechtsregels).’

Vergaand toezichtsinstrument

In een derde variant kan de regering, bij Koninklijk Besluit, een gemeenteraad bij ernstig verstoorde bestuurlijke verhoudingen ontbinden. Een ‘vergaand toezichtsinstrument dat diep ingrijpt in de verhouding tussen de regering, de lokale volksvertegenwoordiging en de kiezers in de betreffende gemeente’, aldus de minister. De gekozen raad kan immers door ‘Den Haag’, zonder instemming van de raad, aan de kant worden gezet. Ze hecht grote waarde aan de commissaris van de koning, in zijn rol als rijksorgaan. ‘Door stevig in te zetten op deze rol kan de daadwerkelijke inzet van een zwaar instrument als tussentijdse raadsontbinding in sommige gevallen mogelijk worden voorkomen, als het de commissaris van de koning lukt een proces op gang te brengen dat de oorzaken van het conflict wegneemt en de bestuurlijke verhoudingen zich herstellen.’  

In de notitie spreekt Ollongren zich niet duidelijk uit voor een van de drie varianten. Met de Kamer wil ze hierover in gesprek, in een breder debat over de toekomst van het openbaar bestuur.

Nieuw mandaat

Raadsleden zien niets in tussentijdse raadverkiezingen, zo bleek eerder dit jaar uit een enquête van de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden. ‘De vraag is voor welk probleem het een oplossing is. Er is geen garantie dat er na tussentijdse verkiezingen een andere uitslag komt die een ander college mogelijk maakt’, stelde voorzitter Bahreddine Belhaj, begin dit jaar in Binnenlands Bestuur. ‘Hoewel een verkiezing erop zichzelf niet voor zorgt dat herstel van verhoudingen optreedt, geeft de kiezer in die situatie een nieuw mandaat aan het gemeentebestuur en zal het gemeentebestuur zich rekenschap van deze bijzondere verantwoordelijkheid moeten geven’, schrijft Ollongren in haar notitie.